I SA/Bk 300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz G. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w B. kwotę 4.108 zł (słownie: cztery tysiące sto osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gospodarstwo E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. (dalej powoływana także jako spółka) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 deklarując pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 115,04 ha, wnioskując również o zwrot kosztów transakcyjnych. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. po rozpatrzeniu złożonych w sprawie dokumentów w postaci "zmian do wniosku", "wycofania części wniosku" i "korekt wniosku" wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 rok (pakiet 5, wariant 5.1 do powierzchni stwierdzonej 55,04 ha) na kwotę 79 404,80 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 4 000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Przyznana płatność została przelana na konto spółki w dniu [...] maja 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. spółka złożyła wniosek kontynuacyjny na 2013 rok, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 131,30 ha. W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. po rozpatrzeniu złożonych w sprawie dokumentów w postaci "zmian do wniosku" i "korekt wniosku" wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok (pakiet 5, wariant 5.1 do powierzchni stwierdzonej 129,01 ha i zgodnie z § 38 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskową została pomniejszona o 20 %) na kwotę 141 394,96 zł. Pismem z dnia [...] września 2014 r., spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, bez zastosowania sankcji 20 % płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. oddalił skargę (sygn. akt I SA/Bk 265/15). Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przez spółkę w wysokości 16 341,28 zł. Od powyższej decyzji, spółka wniosła odwołanie. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r; nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i decyzja nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego nie zostały skutecznie doręczone. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 16 365,70 zł. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na niniejszą decyzję złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który na mocy wyroku z dnia 22 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Bk 1378/15) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Zdaniem sądu rozpoznając sprawę organ błędnie zinterpretował treść pełnomocnictwa ze względu na fakt, że postępowanie toczyło się w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. W ocenie sądu jest to postępowanie ustalające a nie egzekucyjne lub windykacyjne, a co za tym idzie w tym postępowaniu umocowanie pełnomocnictwem nie zostało wyłączone. Tym samym pierwotna decyzja z [...] lutego 2015 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona, co potwierdza potwierdzenie jej odbioru i złożone przez pełnomocnika odwołanie, które organ rozpatrzył w sposób niewłaściwy uznając jego niedopuszczalność. W świetle powyższego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wystąpił do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdził nieważność postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 16 365,70 zł. Po rozpoznaniu odwołania spółki, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie ustalono, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 14 marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r.. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Po analizie akt sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok i na 2013 rok oraz weryfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego stwierdzono, że spółka w drugim roku dokonała zmniejszenia obszaru podjętego w 2012 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego o 0,42 ha (działka ewidencyjna nr [...] - 0,01 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 0,01 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 0,40 ha). Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. W myśl § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po dokonaniu stosowanego wyliczenia, kwota nienależnie pobranych płatności od działek o pow. 0,42 ha wyniosła 605,92 zł. Ponadto, względem spółki stwierdzono w 2013 r., w wyniku kontroli administracyjnej, uchybienia polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Z akt rozpatrywanej sprawy, w szczególności z wyników kontroli administracyjnej wynika, że spółka w roku 2013 nie zachowała występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków bowiem w drugim roku dokonała zmniejszenia powierzchni podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego o 0,42 ha, za które otrzymała płatność rolnośrodowiskową w roku 2012 w ramach pakietu 5, wariantu 5.1. Z przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. wynika, że płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi w dwóch przypadkach. Pierwszy przypadek to: płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu. Natomiast drugi przypadek to: płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Wprawdzie skarżąca spółka realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków, ale nie spełniła innego warunku przyznania tej płatności jakim jest obowiązek zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody, który został określony w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez spółkę obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do stosownie do art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi ww. rozporządzenia w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Waga stwierdzonej niezgodności polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w ww. art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 została określona na 20 % zmniejszenia płatności. Powyższe zostało wskazane w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w której dokonano zmniejszeń płatności w związku ze stwierdzonymi niezgodnościami. Dlatego w razie stwierdzenia uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego przez rolnika, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku stosuje się zwrot płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Ponieważ zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, organ I instancji zobligowany był na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w związku z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego w roku 2013 również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2012. Kwota do zwrotu łącznie za 2012 r. wynosi: 16 365.70 zł (605,92 zł + 15 759,78 zł). W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. prawidłowo ustalił skarżącej spółce kwotę nienależnie pobranych płatności wynikającą z niedotrzymania obszaru zobowiązania - § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. oraz z niezachowania w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych - art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w związku z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pełnomocnik skarżącej spółki wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 kpa - zasady obiektywizmu, poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącej spółki, skutkujące bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes skarżącej - żądaniem zwrotu pomocy w kwocie 16 365,70 zł - rzekomo nienależnie pobranych w 2012 r. płatności, w sytuacji kiedy organ swe rozstrzygniecie oparł na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i bezpodstawnym zastosowaniu sankcji wynikającym z błędnej wykładni przepisów; - art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa, poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nie wyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, w konsekwencji bezpodstawnie żądając zwrotu kwoty pomocy rzekomo nienależnie przyznanej w 2012 r., w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa i wbrew obowiązującemu i znanemu przez organ orzecznictwu, z którego wynika, że 20% sankcja nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy; - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, polegającej na nie uwzględnieniu w ocenie stanu faktycznego, że w roku 2012 w gospodarstwie skarżącej spółki nie mogło dojść i nie doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych - skutkującego nałożeniem 20% sankcji, ani zmniejszenia powierzchni zobowiązania RŚ; - art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, powołanie przez organ podstaw prawnych nie mających w sprawie zastosowania, nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek którymi kierował się organ - wyliczając wysokość kwoty zwrotu płatności w oparciu o 20% sankcję przewidzianą z tytułu nie zachowanie TUZ - do którego to uchybienia (nie zachowania TUZ) w gospodarstwie skarżącej spółki w 2012 r. nie doszło; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2018 r., poz. 1936) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz.U. 2017 r. poz. 2137 ze zm.) - poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby uznać, że przyznane w roku 2012 płatności są płatnościami nienależnie przyznanymi i dotyczą kwoty 16 365,70zł; - art. 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w roku 2012 nie doszło do nienależnego przyznania kwoty w wysokości określonej w skarżonej decyzji - więc żądanie zwrotu jakiejkolwiek kwoty jest bezpodstawne; - § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.), zwanego dalej (rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; wskazana w tym przepisie 20 % sankcja - nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem kwoty płatności wypłaconej którą należy zwrócić, a jedynie i wyłącznie jednorazową sankcją którą można zastosować tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości; - § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten umożliwia potraktowanie/utożsamienie nakładanej na podstawie odrębnego przepisu jednorazowej sankcji jako przyznanej kwoty płatności objętej zobowiązaniem rolno środowiskowym - która to kwota powinna być następnie zwrócona; przepis ten jest podstawą żądania zwrotu otrzymanych wcześniej płatności w związku z realizacją zobowiązania RŚ - ale nie podstawą żądania zwrotu (bezpodstawnie) nałożonej w 2013 r. na skarżącą spółkę jednorazowej sankcji - która płatnością/wypłaconą wcześniej (w 2012r.) kwotą pomocy - nie jest; - § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepis ten precyzyjnie wskazuje, że zwrot płatności w przypadku wystąpienia nieprawidłowości - odnosi się do kwoty, przyznanej do powierzchni objętej zmniejszeniem; natomiast zastosowana przez organ 20% sankcja z tytułu rzekomego nie zachowania w 2013 r. TUZ, nie może być utożsamiana jako przyznana (wcześniej) w 2012 r. do jakiejkolwiek powierzchni kwota pomocy - organ powinien odróżnić pojęcie "sankcji" od pojęcia "kwoty pomocy przyznanej do powierzchni objętej zmniejszeniem"; - art. 18 ust. 1 akapit 2 i ust. 2 akapit pierwszy, rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę do żądania zwrotu nałożonych/potrąconych kwot sankcji - które to nie mogą być utożsamiane jako nienależnie wypłacone kwoty pomocy; ponadto przepis ten jest regulacją o charakterze kompetencyjnym, zobowiązującą ustawodawcę krajowego do tego aby tworząc przepisy krajowe zawarł w nich konkretne i precyzyjne regulacje dotyczące zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania kwot wcześniej wypłaconych na podstawie zobowiązań wieloletnich. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalającą skarżącej spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2012 w związku z wycofaniem przez skarżącą spółkę z wniosku dotyczącego 2013 r. części działek deklarowanych wcześniej o pow. 0,42 ha, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe miało być realizowane. Istota sporu w sprawie dotyczy przede wszystkim dwóch kwestii – kwoty zwrotu oraz braku podstawy prawnej do żądania zwrotu wypłaconych uprzednio za lata wcześniejsze należności, bezpośrednio na postawie art. 18 ust. 1 akapit 2 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2001 z dnia z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Sąd, odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów zauważa, że postępowanie w zakresie zbadania, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. II GSK 1449/15, LEX nr 2303956). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (co też nie jest kwestionowane przez skarżącą spółkę), że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. II GSK 3030/16, LEX nr 2284703). Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Powołane przepisy nie stanowią jednak wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy, samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Tak więc to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Powyższy pogląd należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazać w tym wypadku należy chociażby na wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r. II GSK 667/17 czy z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 4969/16. W pierwszym ze wskazanych orzeczeń, NSA stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może być samodzielną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważaniającym państwo członkowskie do szczegółowej realizacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 4969/16 NSA podkreślił, że przepis art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, w szczególności § 38 i § 39 tegoż rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata – jak chodzi o stan prawny obowiązujący w niniejszej sprawie - może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wyliczył nienależnie pobrane płatności na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. z tytułu realizacji pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych Natura 2000 wariant 5.1. ochrona siedlisk lęgowych za 2012 r. na kwotę 605,92 zł. Z kolei z tytułu niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, organ wskazał jako podstawę prawną wyliczenia bezpośrednio art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zaś samą kwotę do zwrotu określił na 15 759,78 zł. W świetle powyższych rozważań, przyjąć zatem należy, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie kwoty 15 759,78 zł nie wskazano prawidłowej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, w zakresie ewentualnego naruszenia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2457/15 podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Zaznaczyć należy, że sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanych płatności, w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, lecz wskazuje, że obok tegoż przepisu, organ jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa krajowego, który pozwoliłby na żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Taką podstawą niewątpliwie nie może być art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 65/2011, bowiem ma on charakter ogólny i blankietowy. Przepisy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia niniejszego postępowania, nie przewidują możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich wskutek naruszenia wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby uchybienia te miały miejsce także w latach poprzednich realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ani też organ nie wykazał, że charakter stwierdzonych w 2013 r. nieprawidłowości stanowi o niewywiązaniu się z całości zobowiązania. Błędne jest bowiem zapatrywanie organu, jakoby obowiązek zwrotu z tytułu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych można rozciągnąć na lata poprzednie. Powyższy pogląd jest praktycznie jednolicie reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1101/15 i II GSK 1093/15, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5124/16, z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I GSK 752/18). Tym samym 20 % sankcja przewidziana w komentowanym przepisie stanowi podstawę do procentowego zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w danym roku (wystąpienia nieprawidłowości), a nie do żądania jej zwrotu za lata poprzednie. W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał za samodzielną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i przyjęły w sprawie, że waga stwierdzonej niezgodności wynosi 20% zmniejszenia płatności. Wniosek taki płynie z uzasadnienia decyzji, które wprost odnosi się do art. 18 ust. 1 akapit 2 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Rolą organu jest natomiast prawidłowe zastosowanie przepisów prawa krajowego, które zostały wydane z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w przytoczonym akcie unijnym, takich jak rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Dodatkowo zaznaczyć należy, że nawet gdyby powyższy przepis mógł stanowić samodzielną podstawę domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności, to odzyskanie tak udzielonego wsparcia uzależnione jest od rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którymi miały służyć niespełnione kryteria. Z kolei zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Natomiast, to czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków (art. 18 ust. 2 zd. 2 - 4 rozporządzenia). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno jest szukać jakiegokolwiek uzasadnienia dla powyższych przesłanek, warunkującym możliwość domagania się zwrotu udzielonego wsparcia. Tym samym, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja narusza art. 18 ust. 1 akapit 2 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ pozostaje w oderwaniu od zasad zwrotu płatności przewidzianych w tych aktach prawnych. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, za bezprzedmiotowe bądź przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zaznaczyć jedynie należy, że w sprawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r nie był podstawą do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, dlatego też organ nie mógł dopuścić się jego naruszenia wydając zaskarżoną decyzję. Reasumując, stwierdzone naruszenia są wystarczające do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą w szczególności interpretacji art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien również zweryfikować, czy pozostają aktualne kwestionowane przez pełnomocnika skarżącej spółki, ustalenia w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zachowania zobowiązań rolnośrodowiskowych w 2013 r. Z twierdzeń pełnomocnika skarżącej spółki wynika, że decyzja przyznająca spółce płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na 2013 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co w żaden sposób nie wynika z akt administracyjnych będących w dyspozycji sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 i § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).