I SA/Bk 401/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa E. Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...].02.2018 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Gospodarstwa E. Spółka z o.o. w B. kwotę 16 439 (szesnaście tysięcy czterysta trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzjami z dnia: - [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; - [...] stycznia 2013 r. nr [...]; - [...] stycznia 2014 r. nr [...]; - [...] stycznia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., po rozpatrzeniu wniosków Gospodarstwa E. Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej powoływana jako Spółka), przyznał płatności rolnośrodowiskowe w tym na: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 510,02 ha: - na rok 2011 na kwotę 702.727,40 zł (w tym roku przyznana płatność została zwiększona o kwotę 4.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych); - na rok 2012 na kwotę 698.727,40 zł; - na rok 2013 na kwotę 698.727,40 zł; - na rok 2014 na kwotę 698.727,40 zł. 2. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyznano przedmiotową płatność na rok 2015 w wysokości 558.379,12 zł, przy czym decyzją tą nałożono sankcję w wysokości 20 % za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję nr [...] o przyznaniu przedmiotowej płatności w pomniejszonej wysokości na rok 2015 na kwotę 558. 379,12 zł i nałożeniu sankcji w wysokości 20 % za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na niniejszą decyzję złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. (I SA/Bk 1050/16) oddalił skargę. Od powyższego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 3. Następnie w dniu [...] października 2016 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia: [...] kwietnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. W dniu [...] lutego 2018 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 562.196,57 zł z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie. 4. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137; dalej powoływana jako ustawa), art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 181 z 20 czerwca 2014, s. 48; dalej powoływane jako rozporządzenie nr 640/2014), § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo w sprawie ustalono, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 562.196,57 zł jest płatnością nienależną i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku jej zwrotu. W sprawie wskazano dwa powody ustalenia tej kwoty: nie dotrzymanie zobowiązania w płatności rolno środowiskowej oraz zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych za lata 2011-2014. Po pierwsze stwierdzono, że Spółka nie dotrzymała zobowiązania do powierzchni 0,55 ha wynikającego z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Uzasadniając powyższe podano, że Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązała się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółka zobowiązała się przy tym do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1. – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 510,02 ha. W roku 2015 obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0,55 ha i wynosił 509,47 ha. Organ podał, że powyższe wynika z braku deklaracji objętej zobowiązaniem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W., gmina Ł. o powierzchni 0,38 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działkach rolnych KA1 i KD1 o łącznej powierzchni 0,17 ha. Wyliczona do zwrotu nienależnie pobrana kwota z tego tytułu wyniosła 3.018,31 zł. Kolejnym powodem ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie w roku 2015 r. uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody – wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organ podniósł, że Spółka w roku 2011 w ramach pakietu 5. wariantu 5.1. zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Jak wynika z akt Spółka we wniosku na rok 2015 nie zadeklarowała działki nr ewid. [...] o pow. 0,38 ha, którą w latach 2011-2014 deklarowała jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i do której w latach 2011-2014 przyznano płatność rolnośrodowiskową. Ujawnienie tego uchybienia skutkowało koniecznością zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosowanie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. Podano przy tym, że waga stwierdzonej niezgodności ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 została określona na 20% zmniejszenia płatności. Powyższe zostało wskazane w decyzji z dnia 13 maja 2016 r. w której dokonano zmniejszeń płatności w związku ze stwierdzoną niezgodnością. Jako, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, na podstawie art. 35 ust. 5 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia należało zastosować zmniejszenie pomocy dokonane w 2015 r. także do kwot pomocy wypłaconych za lata 2011 – 2014. Wyliczona do zwrotu nienależnie pobrana kwota z tego tytułu wyniosła 559.178,26 zł. Łącznie wyliczono, że kwota do zwrotu za lata 2011 -2014 wynosi 562.196,57 zł. W ocenie organu odwoławczego kwotę tę prawidłowo ustalono i stwierdzono, że wynika ona z niedotrzymania zobowiązania o którym mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz z niezachowania w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych – art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że prawidłowo w sprawie rozważono, iż nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Podano, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za rok 2011 w wysokości 141 151,73 zł, za rok 2012 w wysokości 140 348,28 zł, za rok 2013 w wysokości 140 348,28 zł, za rok 2014 w wysokości 140 348,28 zł) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 w związku z art. 36 pkt g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zasadnie również organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, albowiem Spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Spółkę nienależnie pobranej płatności za lata 2011 -2014. 5. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Spółka i zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, przez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na jej niekorzyść, to jest bezpodstawne zawyżenie kwoty zwrotu pomocy o 20% za lata 2011-2014 w sytuacji kiedy w tym czasie nie doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych - a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji naruszającej interes skarżącej: b) art. 8 i art. 11 K.p.a., przez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nie wyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, polegające na bezpodstawnym sankcjonowaniu w oparciu o przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia (zawyżeniu o 20% kwoty zwrotu płatności pomimo zachowania TUZ) jak i przepis art. 35 ust 4 rozporządzenia nr 640/2014 - pomimo odmiennej wykładni tych przepisów i obowiązującego orzecznictwa - z której wynika że sankcja 20% w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być zastosowana; c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, nie uwzględnienie okoliczności, że w latach 2011 -2014 w gospodarstwie Spółki nie doszło, do niezachowania trwałych użytków zielonych skutkującego zastosowaniem 20% sankcji, jak również nie uwzględnienie okoliczności, że w tych latach nie dochodziło do jakichkolwiek zawyżeń deklarowanej powierzchni na działkach KA1 i KD1 - co w konsekwencji spowodowało wydanie błędnej decyzji; d) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek którymi kierował się organ - wydając krzywdzącą decyzję nie mającą oparcia na stanie rzeczywistym sprawy, obowiązujących przepisach prawa i orzecznictwie; e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji kiedy otrzymana w latach 2011-2014 kwota pomocy nie była kwotą zawyżoną ani kwotą nienależnie pobraną przez Spółkę; b) § 38 ust. 6 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. pomimo tego, że sankcja 20%, a w konsekwencji zmniejszona płatność rolnośrodowiskowa odnosi do roku w którym zostało stwierdzone uchybienie (niezachowanie TUZ) organ bezpodstawnie stosuje ją również do lat wcześniejszych pomimo niestwierdzenia uchybień; c) § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten jest podstawą do żądania od Spółki zwrotu większej kwoty przyznanej pomocy niż otrzymała - chociaż z przepisu tego wynika, że reguluje on zwrot przyznanej płatności w wysokości odpowiadającej powierzchni działki objętej zmniejszeniem - w wyniku czego doszło do błędnego i bezpodstawnego wyliczenia nienależnie pobranych kwot i niezasadnego żądania ich zwrotu; d) art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne wyliczenie na podstawie tych przepisów wartości procentowej sankcji (20%) dla kryteriów: dolegliwości niezgodności, zasięgu, trwałości i powtarzalności, chociaż przepisy te nie zawierają żadnej skali oceny i wartościowania powyższych kryteriów; e) art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 (wcześniej przepisu art. 18 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do nakładania sankcji za lata poprzednie, podczas gdy w rzeczywistości jest to jedynie regulacja o charakterze kompetencyjnym, a podstawą stosowania sankcji powinny być konkretne uregulowania prawodawstwa krajowego: Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. 4. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2012 – 2015, przeprowadzone zostało prawidłowo w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2008.98.634 ze zm., dalej: "ustawa o Agencji"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika z art. 28 ust. 3 ustawy. Przyznane na rzecz skarżącego płatności rolnośrodowiskowe, za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ustawy z 7 marca 2007 r.). Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. W niniejszej sprawie skarżący w latach 2012 - 2015 występował o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Podstawę prawną instytucji zwrotu i zmniejszenia płatności stanowi § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinno być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania (§ 39 ust. 4 rozporządzenia). Obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Analogiczne brzmienie zawiera art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Subsumcja stanu faktycznego ustalonego przez organy w niniejszej sprawie do wyżej przedstawionych regulacji uzasadnia stwierdzenie, że istniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonej decyzji. Przesłanką dla powstania obowiązku ustalenia kwot nienależnie pobranych środków pieniężnych za lata 2012 – 2014 z tytułu programu rolnośrodowiskowego, realizowanego przez skarżącą, było bowiem stwierdzenie w roku 2015, w wyniku deklaracji samej skarżącej utraty posiadania jednej z działek. W konsekwencji wydanie przez organ pierwszej instancji w dniu [...] maja 2016 r. decyzji nr [...] o przyznaniu przedmiotowej płatności w pomniejszonej wysokości na rok 2015 na kwotę 558. 379,12 zł i nałożeniu sankcji w wysokości 20 % za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Odrębnie natomiast organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji PRŚ za lata 20111-2014. Wymaga wyjaśnienia, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ prawidłowo ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą płatności. Należności te nie uległy bowiem przedawnieniu (art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 2988/95). Zastrzeżenia Sądu, w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi natomiast kwestia ustalenia przez organ samej wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. 5. W sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w brzmieniu ustalonym od 15 marca 2014 r., jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Wymaga wyjaśnienia, że w powołanym przepisie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Takie działanie organu, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20 % sankcji w stosunku do płatności należnych za lata 2012 - 2014 wystarczające jest stwierdzenie, że skarżąca nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2015, należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji. W orzecznictwie tut. Sądu, na tle identycznej treści przepisu zawartej uprzednio w § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyrażono już pogląd, że sankcja, którą przewiduje może być stosowana jedynie w roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r. I SA/Bk 480/14, z dnia 4 marca 2015 r. I SA/Bk 625/14 czy też wyrok z dnia wyroki z dnia 28 grudnia 2016 r. I SA/Bk 806/16 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA, dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Pogląd ten zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 1092/15, CBOSA stwierdził, że przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obecnie § 38 ust. 8) ma niewątpliwie charakter jednorazowej sankcji za naruszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyraża się obowiązkiem zmniejszenia płatności przyznawanej za rok, w którym stwierdzono naruszenie. Tym samym, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Wystarczającym usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ nie może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przytoczonej regulacji nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Dodać trzeba, że w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy. Odczytując łącznie, zwłaszcza oba pierwsze ustępy art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2) a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 8). Zgodnie z regulacją zawartą w § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów na których realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone natomiast w danym roku niezachowania trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Należy przy tym podkreślić, że ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że przepisu ustępu 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obecnie § 38 ust. 8). Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zob. np. wyroki NSA z: 26 maja 2015 r., II GSK 646/14; 26 maja 2015 r., II GSK 758/14; 26 maja 2015 r., II GSK 2918/14; 2 października 2015 r., II GSK 1998/14). 6. W realiach rozpatrywanego przypadku nie zostało stwierdzone, że beneficjent płatności przeniósł w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadanie spornych gruntów rolnych lub utracił ich posiadanie. Sankcja 20% zastosowana przez organy opierała się na ustaleniu zaniżenia powierzchni działek deklarowanych do płatności, co wiązało się z aktualizowaniem pomiarów PEG tych działek W roku 2015 obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0,55 ha i wynosił 509,47 ha. Organ podał, że powyższe wynika z braku deklaracji objętej zobowiązaniem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W., gmina Ł. o powierzchni 0,38 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działkach rolnych KA1 i KD1 o łącznej powierzchni 0,17 ha. W pierwszym przypadku doszło do utraty posiadania działki przez skarżącą w wyniku nie przedłużenia umowy dzierżawy. Natomiast w drugim chodzi o zawyżenie powierzchni deklarowanych działek przez skarżącą o 0,17 ha. Powyższe stwierdzone zostało przez organ, ale z wydanych w sprawie decyzji nie wynika czy to organ dokonał błędnych pomiarów ww. działek, czy błąd wynikał z działań skarżącej. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się, że "ukaranie" zlikwidowania (zniszczenia) całości lub części powierzchni TUZ deklarowanych do płatności w programie rolnośrodowiskowym, objęte powinno być świadomością, zamiarem beneficjenta. W wyroku w sprawie II GSK 2475/13 NSA wskazał, że brak zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, niebędący jednak następstwem jego niezachowania (np. przekształcenia w grunt orny), nie może skutkować zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, pomimo uprzedniego zastosowania zmniejszeń obszarowych za przedeklarowanie gruntów. Sankcja za niedochowanie TUZ ma zachęcać do utrzymywania parytetu trwałych użytków zielonych względem gruntów ornych, a nie prowadzić do karania za ich "przekwalifikowanie". 7. Podsumowując sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu - w niniejszej sprawie zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącej. Wobec stwierdzenia w 2015 roku okoliczności, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2014 i stosując przy jej ustalaniu sankcje objęte tym przepisem, naruszył prawo materiale w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 8. Jak już wskazywano wątpliwości Sądu budzi też niedokładność a w zasadzie brak wskazania konkretnych przesłanek na jakich ustalono stan faktyczny sprawy. Z akt wynika, że w roku 2015 obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0,55 ha i wynosił 509,47 ha. Organ podał, że powyższe wywodzi z braku deklaracji objętej zobowiązaniem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W. W., gmina Ł. powierzchni 0,38 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działkach rolnych KA1 i KD1 o łącznej powierzchni 0,17 ha. W pierwszym przypadku doszło do utraty posiadania działki przez skarżącą w wyniku nie przedłużenia umowy dzierżawy. Natomiast w drugim chodzi o zawyżenie powierzchni deklarowanych działek przez skarżącą o 0,17 ha. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że poza działką ew. [...] położoną w W. pozostałe powierzchnie działek deklarowane w latach 2011-2015 nie zmieniały się. Powyższe zmniejszenie o 0,17 ha działek KA1 i KD1 stwierdzone zostało przez organ, ale z wydanych w sprawie decyzji nie wynika czy to organ dokonał błędnych pomiarów ww. działek, czy błąd wynikał z działań skarżącej. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. W konsekwencji uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). 9. Reasumując, stwierdzone naruszenia są wystarczające do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą w szczególności interpretacji § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. 10. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.