I SA/Bk 69/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz strony skarżącej – Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego A. K., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], organ umorzył postępowanie egzekucyjne. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. poinformował Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Skarżący") o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Skarżący zwrócił się do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], organ egzekucyjny obciążył wierzyciela – Skarżącego kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 33.720,80 zł. Na kwotę tę składają się: opłata manipulacyjna w wysokości 5.528,90 zł stanowiąca 1% kwoty egzekwowanej należności, koszty zajęcia wierzytelności w dniu [...] lutego 2018 r. w wysokości 27.669,40 zł, stanowiące 5% egzekwowanej należności, opłata egzekucyjna należna za kolejne dokonane zajęcie wierzytelności w dniu [...] czerwca 2018 r. w wysokości 516,70 zł stanowiąca różnicę opłaty wyliczonej dla zajęcia rachunku bankowego z dnia [...] czerwca 2018 r. i opłaty za zajęcie rachunku bankowego z dnia [...] lutego 2018 r., opłata z tytułu spisania na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego w wysokości 3,00 zł, opłata z tytułu wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny na opłacenie przejazdu poborcy skarbowego, w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, w wysokości 2,80 zł. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w części dotyczącej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 33.720,80 zł i wniósł o jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W zażaleniu wskazano, że brak było podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonane czynności egzekucyjne, ponieważ wskutek wystosowanych przez organ egzekucyjny zawiadomień o zajęciach nie doszło do zajęcia jakiejkolwiek wierzytelności. W opinii Skarżącego, kwota w wysokości 33.720,80 zł była niewspółmiernie wysoka, pozostawała w oderwaniu od faktycznie wykonanych czynności przez organ egzekucyjny. Zajęcia wierzytelności w banku P. S.A. i banku I. S.A. nie spowodowały zaspokojenia roszczeń wierzyciela. Banki informowały, że w okresie 6 miesięcy nie występowały obroty na rachunkach, czyli zostały zajęte puste rachunki dłużnika. W opinii Skarżącego, niezasadne było naliczenie kosztów w trybie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), gdyż nie nastąpiło zajęcie wierzytelności, a jedynie pustego rachunku bankowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr. [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, brak środków na rachunku bankowym zobowiązanego nie powoduje bezskuteczności zastosowanego środka, gdyż w każdej chwili może nastąpić ich wpływ. W przypadku bowiem, gdy kwota na zajętym rachunku bankowym zobowiązanego nie wystarcza na zaspokojenie należności, zakres zajęcia obejmuje także kwoty, które zostały wpłacone na rachunek bankowy już po dokonaniu zajęcia (art. 80 § 2 u.p.e.a.) i wówczas bank przekazuje te kwoty organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Organ podniósł również, że fakt wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. Sk 31/14, nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a., z tym, że przepisy te straciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez TK pominięciem prawodawczym. Wskazano również, że w zakresie swoich kompetencji organ nie ma uprawnień do wyznaczania górnej granicy wysokości opłat o których mowa w wyroku TK, ma je jedynie ustawodawca. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżono powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., przez ich błędne zastosowanie i ustalenie przez organ kosztów egzekucyjnych od zajęć rachunków bankowych, pomimo że nie doszło w istocie do zajęcia wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych, albowiem na rachunkach bankowych nie było żadnych środków, co oznacza, że organ nie zajmując żadnej wierzytelności przysługującej Skarżącemu wobec banków nie powinien ustalić z tego tytułu kosztów egzekucyjnych; - art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), przez utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], pomimo że organ winien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, autor skargi wniósł o uwzględnienie przez WSA w Białymstoku skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., a w przypadku uwzględnienia skargi - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Dodatkowo należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stan faktyczny sprawy pozostaje w zasadzie bezsporny. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy podjęta czynność egzekucyjna okazała się bezskuteczna i ocena, czy w tych okolicznościach, tj. wobec braku środków pieniężnych na rachunku dłużnika, doszło do zastosowania środka egzekucyjnego. Z przepisu art. 64 c § 1 i 4 u.p.e.a. wynika, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jeśli natomiast koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel. Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłaty za ściśle określone czynności egzekucyjne, do których należą: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (pkt 1), zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pkt 2), zajęcie wynagrodzenia za pracę (pkt 3), zajęcie innych niż wymienione w punktach 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (pkt 4), zajęcie ruchomości (pkt 5), zajęcie nieruchomości (pkt 6), odebranie zajętych ruchomości od zobowiązanego (pkt 7), przeprowadzenie licytacji lub dokonanie sprzedaży egzekucyjnej w inny sposób (pkt 11), spisanie protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego przeprowadzenia egzekucji z zajętych ruchomości lub praw majątkowych przez ich usunięcie, zbycie lub uszkodzenie (pkt 12). Wysokość opłat jest wyrażona w tym przepisie procentowo, w przypadku zajęcia innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – stanowi 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3379/18, uchylając wskazywany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 253/18, we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). W ocenie NSA zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 ustawy mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w związku z tym wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; a także wyrok z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, oraz z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16, dostępne, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, że nie można przy tym tracić z pola widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności poddanych analizie regulacji. W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podkreślono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Dodatkowo NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18, uznał: "Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne". W niniejszej sprawie koszty ustalono z zastosowaniem wskazanych, niekonstytucyjnych przepisów ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wysokości kosztów, kształtujące się po wyroku Trybunału, wskazuje, że w prowadzonych nadal przez organy egzekucyjne postępowaniach w przedmiocie kosztów "...rozstrzygnięcie kwestii kosztów (...) postępowania egzekucyjnego będzie więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma ten wyrok" (vide np. wyroki NSA o sygn. II FSK 1021/16, II FSK 1047/16, II FSK 204/14, II FSK 1484/15). Biorąc powyższe pod uwagę, przy podzieleniu w pełni zaprezentowanej wyżej argumentacji NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. Organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobowiązane do wzięcia pod uwagę przedstawionej w wyroku wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji. W kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata za udzielone pełnomocnictwo (17 zł).