II SA/Bk 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu garażowego na maszyny rolnicze na działce nr geod. [...], położonej we wsi B.. gm. W., stanowiącej własność Państwa J. i W. K. W trakcie postępowania oraz dokonanych w dniu [...] grudnia 2012r. oględzin ustalono, że na działce nr geod. [...], został wybudowany murowany budynek gospodarczy, służący jako garaż na sprzęt rolniczy. Według ustaleń organu l instancji przedmiotowy obiekt w rzucie ma ok. 12,30m długości i 7,80m szerokości. Budynek usytuowany jest po granicy z działką nr geod. [...] i wpasowany pomiędzy istniejącymi na działce nr geod. [...], budynkami gospodarczymi. Obiekt z dachem jednospadowym o kpnstrukcji drewnianej opartym na ścianie sąsiedniego budynku garażu, a od strony podwórka na żelbetowym podciągu. W ścianie od strony podwórka wykonano dwa wrpta wjazdowe. Inwestor nie okazał pozwolenia na wykonanie ww. inwestycji, zeznał natomiast, iż obiekt został wybudowany w 2002r. przez jego ojca. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego garażu na sprzęt rolniczy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, tj. zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, a w przypadku jego braku - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do [...] kwietnia 2013r. Następnie na okoliczność ustalenia faktycznej daty budowy przedmiotowego obiektu, organ w dniu [...] kwietnia 2013r. przesłuchał pięciu świadków, z których trzech zeznało, iż obiekt został wybudowany po 2000 roku, natomiast dwie osoby nie pamiętały daty budowy budynku garażowego na sprzęt rolniczy. W dniu [...] maja 2013r. organ l instancji zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o zdjęcie lotnicze miejscowości B. z lat 1992-2002. W dniu [...] czerwca 2013r. do PINB w G. wpłynęło zdjęcie o sygnaturze [...], wg widniejących pieczęci CODGiK, fotografia została wykonana w dniu[...] czerwca 1997r. i nie było na niej przedmiotowego budynku. Następnie PINB w G. pismem z dn. .. czerwca 2013r. wezwał inwestora W. K. do przedłożenia do dnia [...] lipca 2013. dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013r. W związku z tym, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z[...] sierpnia 2013r. nr [...], na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał właścicielom nieruchomości rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego garażu na sprzęt rolniczy. Od powyższej decyzji odwołali się J. i W. K. We wniesionym odwołaniu wskazali, iż przedmiotowy obiekt jest rozbudową istniejącego od 1981 roku garażu, dokonaną w latach 1994-2013, w oparciu o dokumentację sporządzoną na pierwotny garaż. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w celu ustalenia daty wybudowania spornego obiektu wnioskiem z dnia [...] września 2013r. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu wykonanych przed dniem [...] stycznia 1995r., na potrzeby prowadzonych postępowań dotyczących działek nr geod. [...] i [...] położonych w miejscowości B., gm. W. Na uzyskanym w wyniku powyższego wniosku zdjęciu z 1997 roku, jak również na zdjęciu wykonanym w 2004 roku (sygnatura [...]), obrazującym między innymi działkę nr geod. [...], brak jest przedmiotowego budynku gospodarczego. Pomimo braku precyzyjnej daty budowy przedmiotowego obiektu, dokonane ustalenia, są w ocenie organu II instancji wystarczające, bowiem jednoznacznie dowodzą, iż obiekt powstał po dniu [...] czerwca 1997r, zatem w czasie gdy obowiązywała już nowa ustawa Prawo budowlane z 1994 roku. Tym samym PINB w G. prawidłowo uznał, iż legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego winna być dokonana na mocy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji prawidłowo też przyjął, iż na budowę budynku gospodarczego o powierzchni ponad 95m2, inwestor winien był uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a skoro takiej decyzji nie uzyskał, to trafne było zastosowanie procedury z art. 48 tej ustawy. Wprawdzie art. 48 prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej, tym niemniej organ I instancji nie miał możliwości jej zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy, gdyż inwestor nie dopełnił czynności nakazanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., tj. nie przedłożył czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia projektanta o prawie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Niespełnienie zaś w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku stanowiło podstawę nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi z kolei na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że projekt budowlany z 2001 roku dotyczący rozbudowy obory nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowego budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy. Brak również wśród istniejących obiektów na projekcie zagospodarowania terenu z 2001 roku, rzekomego cyt. "wcześniej już wybudowanego garażu na sprzęt rolniczy w roku 1981". PWINB zwrócił też uwagę na zmienność zeznać strony skarżącej, której oświadczenie z dnia [...] grudnia 2012r. różni się od złożonego oświadczenia w dniu [...] marca 2013r., a te z kolei jest inne od argumentacji, jaką zawiera wniesione odwołanie. Reasumując organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania została podjęta próba legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego garażu na maszyny i sprzęt rolniczy, którego budowa w świetle ustawy Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. wydłużono nawet termin na wykonanie obowiązków z postanowienia z [...] stycznia 2013r., jednakże inwestor nie skorzystał z przyznanego mu, dodatkowego czasu i nie dopełnił czynności nakazanych ww. postanowieniem. Stąd też organ zobligowany był w świetle art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli J. i W. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że organ II instancji nie zrozumiał wniesionego odwołania i w konsekwencji dokonał mylnego rozstrzygnięcia. Autorzy skargi wyjaśnili, że przedmiotowy garaż jest rozbudową istniejącego już od 1981 roku garażu, dokonaną w latach 1994-2013 w oparciu o dokumentację projektową. Skarżący zarzucili również, że organ nie podjął próby wyjaśnienia własności ściany, stojącej między posesjami nr geod. [...] i [...], na której jest oparty jest dach przedmiotowego garażu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, kontrolowany budynek garażu został wzniesiony samowolnie przez J. i W. K., po [...] czerwca 1997 roku. Okoliczność ta potwierdzają zarówno zeznania przesłuchanych w toku postępowania świadków, jak i zdjęcie lotnicze miejscowości B. wykonane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wprawdzie skarżący inwestorzy prezentują w tym zakresie odmienną wersję, twierdząc, że kontrolowany budynek jest tylko rozbudową istniejącego już od 1981 roku garażu, dokonaną w latach 1994-2013 w oparciu o dokumentację projektową, tym niemniej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, nie może tych twierdzeń podzielić. Jak słusznie bowiem podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z zebranego w toku postępowania – materiału, budynek pełniący funkcję garażu na sprzęt rolniczy został wybudowany bez funkcjonalnego połączenia z istniejącym garażem. Nie ma przy tym znaczenia kwestia wykorzystania istniejących ścian budynków sąsiednich do budowy przedmiotowego obiektu. Skoro powstał niezależny funkcjonalnie obiekt, trudno jest zatem podzielić wersję skarżących, że jest to tylko rozbudowa istniejącego budynku garażu. Ustalenie zaś, że przedmiotowy obiekt powstał w 1997 roku powoduje, iż ma do niego zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadzał zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W związku z tym, iż wykonany obiekt nie mieści się w żadnej z wymienionych w tym przepisie grup robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, tym samym, jak słusznie uznały organu nadzoru budowanego, jego budowa objęta była obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie legitymowali się takim pozwoleniem, to organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane pod pojęciem budowa rozumie się również odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Przy czym każda rozbudowa budynku istniejącego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, zarówno budowa jak i rozbudowa budynku garażowego o powierzchni zabudowy ponad 90 m2, podlega obowiązkowi wynikającemu z art. 28 ust.1 ustawy prawo budowlane. W sytuacji zaś braku zarówno pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na rozbudowę, organ prawidłowo wszczął procedurę naprawczą z art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Skarżący nie doprowadzili jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjęli żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2013r. Na mocy wspomnianego postanowienia nałożono na inwestorów - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2013r.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawniania budowlane w odpowiedniej specjalności; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin przedłożenia opisanych dokumentów został wydłużony do dnia [...] lipca 2013r. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2008 roku o sygn. II SA/Sz 514/08). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie wszystkie dokumenty, do których zasadnie zobowiązał go organ nadzoru budowlanego. Spełnienie zaś nawet części słusznego zobowiązania nie daje podstawy do legalizacji obiektu budowlanego, a stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust.1 tej ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2009 roku o sygn. akt II SA/Bk 388/09). W obliczu powyższych ustaleń faktycznych oraz wobec jednoznacznego brzemienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały w drodze decyzji rozbiórkę opisanego budynku garażu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych jest bardzo liczne i jednorodne, co potwierdza słuszność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (m.in. wyroki NSA z 26 lutego 2013r. II OSK 2016/11 oraz z 19 stycznia 2011r. II OSK 72/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 marca 2011 r., II SA/Go 50/11, wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r., II SA/Sz 584/10, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2010 r., II SA/Ke 311/10 – wszystkie dostępne w Elektronicznej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić jednocześnie należy, iż unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 tego Prawa. Okoliczności zatem nienaruszania przez wniesiony budynek interesu społecznego, interesu osób trzecich oraz nie zagrażania życiu lub mieniu, nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny to znaczy nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Taka interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z 26 lutego 2013r. II OSK 2050/11, oba dostępne w CBOSA) Skład orzekający w sprawie podziela w pełni powyższe poglądy. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie kontrolowanego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżący nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do jego legalizacji, obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wzniesionych przybudówek. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz 270 ze zm.), skargę oddalił.