II SA/Bk 1162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. W. i G. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę II SA/Bk 1162/14 UZASADNIENIE P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB) z dnia [...] października 2014 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej od samowoli budowlanej na nieruchomości położonej w miejscowości M. P. stanowiącej współwłasność H. W. i G. W. Postanowienia powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Dokonana w dniu 8 czerwca 2010 r. kontrola wykazała wykonanie robót budowlanych w budynku W. i H. W. położonym w miejscowości M. P., polegających na rozbudowie oraz nadbudowie tegoż budynku. Obiekt podwyższono poprzez położenie trzech warstw pustaków i wieńca, na czym wykonano nową więźbę dachową i dach, zaś rozbudowa mieściła się w rozmiarach 2,48 x 1, 98 m – zadaszony został taras. Roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wstrzymano wykonywanie tych robót oraz nałożono na W. i H. W. jako inwestorów obowiązek przedłożenia: 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy sporządzonego przez osobę o stosownych uprawnieniach; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe obowiązki zostały wykonane w wyznaczonym terminie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. PINB na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne ustalił dla W. i H. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, które to postanowienie zostało uchylone przez PWINB w dniu [...] marca 2014 r. Organ drugoinstancyjny dopatrzył się, że działka nr [...], na której wykonano roboty budowlane, stanowiła współwłasność H. i W. W. w 11/24 części, zaś w 13/24 części współwłasność M. W. Do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie została zaś dołączona zgodna tej ostatnio wymienionej współwłaścicielki na wykonanie robót, bowiem nie żyje ona od kilku lat. Zalecono zawieszenie postępowania w sprawie i ustalenie kręgu spadkobierców oraz włączenie ich do udziału w sprawie, co organ pierwszoinstancyjny uczynił. W międzyczasie, w dniu 7 stycznia 2013 r. zmarł W. W. i z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie I Ns [...] spadek po nim nabyli: żona H. W. oraz syn G. W. po ½ każdy. PINB postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] podjął zawieszone postępowanie, a postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. ponownie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł - solidarnie dla obecnych współwłaścicieli nieruchomości tj. H. W. i G. W. Wskazał sposób jej obliczenia wynikający z art. 59f prawa budowlanego. W zażaleniu od tego postanowienia H. W. i G. . wnosili o jego uchylenie jako krzywdzącego i niemożliwego do wykonania. Wskazywali, że samowolę popełnił kilka lat wstecz nieżyjący W. W. PWINB postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że zapadło ono w procesie legalizacji samowoli budowlanej, której warunkiem jest uiszczenie opłaty. Wysokość tejże opłaty wynika z ustawy i tak została wyliczona. Nie wynika z uznania organu nadzoru budowlanego, nie mają także znaczenia dla wysokości opłaty czynniki podnoszone w zażaleniu. W skardze do WSA w Białymstoku na powyższe postanowienie H. W. i G. W. domagali się uchylenia zaskarżonego aktu jako naruszającego przepisy k.p.a. Ich zdaniem, organ I instancji nie dokonał ustaleń, do jakich był zobowiązany postanowieniem kasacyjnym z dnia [...] marca 2011 r. oraz przeprowadził postępowanie w sposób uniemożliwiający wzięcie w nim udziału skarżącemu G. W., który "nie mógł się w ogóle wypowiedzieć w sprawie". W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wnosił o jej oddalenie podkreślając, że okoliczności sprawy nie były przez strony kwestionowane, a wysokość opłaty określa ustawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Niezasadne pozostają wniesione zarzuty, a sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień przepisom prawa, które mogłyby zdyskwalifikować zaskarżony akt. Przy tym podkreślenia wymaga zakres kontroli sądu, który z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., został uprawniony wyłącznie do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do badania zgodności aktu z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organem administracji. Nie może natomiast uwzględniać żadnych innych okoliczności (np. zasad współżycia społecznego). W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie był i nie jest sporny – małżonkowie W. dopuścili się samowolnego wykonania robót budowlanych w postaci nadbudowy i rozbudowy budynku położonego w miejscowości M. P. na działce nr [...] będącej w części ich współwłasnością (a w pozostałej części współwłasnością nieżyjącej już w dacie wykonania robót M. W.). Roboty budowlane, co także nie jest sporne, zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymały prowadzone roboty i rozpoczęły procedurę legalizacyjną poprzez zobowiązanie inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy. Ponieważ nałożone obowiązki zostały wykonane, po zbadaniu przesłanek określonych w pkt 1 – 3 tego przepisu organy przeszły do następnego etapu legalizacji określonego w art. 49 ust. 1 p.b. tj. do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Taka procedura (etapowa) została przez ustawodawcę przewidziana i nie można zarzucić organom administracji jakiegokolwiek naruszenia prawa w jej stosowaniu. Należy podkreślić, że legalizacja stanowi prawną możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych – tam, gdzie jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie jest ona obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do samowolnie wykonanego obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie (vide A. Despot – Mładanowicz i inni, komentarz do ustawy Prawo budowlane, wydanie pierwsze, LexPolonica oraz wyroki z dnia 18 września 2014 r., II SA/Ol 213/14, z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1607/14 oraz z dnia 12 lutego 2015 r., II SA/Bk 945/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Obowiązkiem organów jest przestrzeganie kolejności etapów postępowania i sprawdzanie ich realizacji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (vide wyrok z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 867/08, CBOSA). Jak wyżej zauważono, uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, ale swego rodzaju przywilejem – sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, że właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 1 p.b. zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (vide wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., II OSK 842/07, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, powtórzyć można za linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że opłata legalizacyjna nie jest karą ani środkiem represyjnym, nie nosi bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej decyduje czy chce ją uiścić i skorzystać z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty, nie podlega ona egzekucji (vide wyrok z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2471/13, z dnia 15 maja 2014 r., VIII SA/Wa 33/14, z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 26/14, CBOSA). Natomiast organ nadzoru budowlanego po wykonaniu przez stronę obowiązków z wcześniejszego etapu postępowania, ma obowiązek ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do treści art. 59f ust. 1, 2 i 3 p.b. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – przy czym kategorie obiektów, współczynniki kategorii oraz wielkości obiektu określa załącznik do p.b. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego do kategorii I obiektów budowlanych i przyjęły współczynnik (k) = 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) = 1,0, co dało ustaloną wysokość opłaty legalizacyjnej przy stawce (s) = 500 zł. Taka kwalifikacja wynika z załącznika do p.b. W tym miejscu zauważyć należy, że jakkolwiek opłaty legalizacyjne są wysokie, lecz tak ustalane są wynikiem świadomego działania ustawodawcy. Jest to uzasadnione faktem, że ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie braku takiej decyzji – sankcja, ma służyć realizacji takich wartości jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich. Wysokość opłaty oraz sposób jej ustalenia nie są uzależnione od uznania organu, sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, rozmiarów samowoli budowlanej czy momentu budowy, w którym samowola miała miejsce, jak też nie są uzależnione od stosunku w jakim efekt samowoli pozostaje do istniejącego obiektu budowlanego, czy inaczej od przedmiotu samowoli budowlanej (czy dotyczy ona obiektu jako całości czy też jego części). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2559/11, odstąpienie od stosowania algorytmu przyjętego w art. 59f p.b. oznaczałoby przyjęcie innego sposobu obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, który nie wynika z przepisów prawa (wyrok z dnia 19 kwietnia 2013 r., dostępny w CBOSA). Stanowisko odnośnie braku możliwości miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki z dnia 23 października 2014 r., II SA/Łd 459/14, z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Po 182/13, z dnia 19 stycznia 2012 r., IV SA/Po 528/11, CBOSA). Dlatego dostrzegając wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie niniejszej nie można jej zakwestionować jako sprzecznej z prawem. Jak wynika z powyższego przepisu – normy prawa materialnego nie zostały naruszone. Podobnie (negatywnie) ocenić należy naruszenie przepisów procesowych zarzucanych w skardze. Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do regulacji art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba słowo "istotny". Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyroki z dnia 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13, z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, CBOSA). W przedmiotowej sprawie sąd dostrzega naruszenie obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, określonego w art. 10 § 1 k.p.a., ale to naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ze względów wyżej omówionej procedury legalizacji i sposobu ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej przy niekwestionowanym stanie faktycznym. Samowola budowlane była co prawda popełniona za życia W. W., ale z mocy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i z mocy art. 922 § 1 i następne Kodeksu cywilnego jego prawa, ale także obowiązki przeszły na spadkobierców – H. i G. W. jako następców prawnych. Dlatego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, iż to W. W. dopuścił się samowoli budowlanej, a bezzasadnie opłatę ustalono skarżącym. H. W. była od początku stroną postępowania i brała w nim udział, natomiast G. W. został włączony do kręgu stron przy podjęciu zawieszonego postępowania (po śmierci ojca) poprzez doręczenie mu postanowienia o podjęciu, co poświadcza zwrotne potwierdzenie odbioru na k 47 – 1 akt adm. Również doręczono mu postanowienie organu I instancji z dnia 8 października 2010 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, złożył zażalenie, które zostało rozpoznane a postanowienie dwuinstancyjne doręczone mu zostało w dniu 27 października 2014 r. (k. 11 akt adm. II inst.). Trudno więc podzielić zarzut uniemożliwiania wzięcia udziału w postępowaniu G. W. Jak sąd wcześniej zauważył, organy uchybiły obowiązkowi powiadomienia przed wydaniem postanowienia o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim i ewentualnie złożenia wniosków, nie mniej to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide wyroki z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12, z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 407/14, z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Bk 1143/14, CBOSA). Skarżący nie wykazał, by zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Po wtóre, skoro stan faktyczny sprawy co do czasokresu popełnienia i rodzaju oraz zakresu samowoli budowlanej nie jest sporny a zostały przez inwestora zrealizowane obowiązki wynikające z wcześniejszych etapów postępowania legalizacyjnego, to wydanie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej następuje niejako automatycznie i żadne czynności dowodowe nie mogą tego zmienić, w tym w szczególności nie mogą wpłynąć na wysokość i obowiązek ustalenia opłaty. Żadne czynności dowodowe na tym etapie postępowania administracyjnego nie miałyby uzasadnienia, nie byłaby bowiem spełniona przesłanka z art. 75 § 1 k.p.a. – "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy". Sprawa bowiem odnośnie wysokości opłaty legalizacyjnej nie wymaga żadnych wyjaśnień, jako że sposób i stawki określił ustawodawca. Dlatego ten zarzut skargi sąd ocenił jako bezzasadny. Niezrozumiałe i nieuprawnione pozostaje także twierdzenie skargi jakoby organ nie dokonał ustaleń do jakich był zobowiązany na podstawie postanowienia kasacyjnego z dnia [...] marca 2011 r. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego postanowienia, organ II instancji dostrzegł wątpliwość wynikającą z treści przedłożonego przez H. W. i W. W. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyżej wymienieni w oświadczeniu tym (z dnia 28 stycznia 2011 r.) podali, że działka nr [...] stanowi ich współwłasność oraz współwłasność nieżyjącej M. W., przy tym do akt sprawy nie została dołączona zgoda drugiego współwłaściciela działki na wykonany zakres robót budowlanych. Zalecono tę kwestię wyjaśnić i ustalić prawidłowo strony postępowania przy skorzystaniu z instytucji zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Te zalecenia i obowiązki wykonano w pełnym zakresie. Na podstawie postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. W., A. W., E. G. i W. W. oraz aktu notarialnego – umowy darowizny z dnia [...] lutego 2002 r. prawidłowo ustalono, że obecnie współwłaścicielami działki nr [...] są H. W. i G. W., co potwierdza także wypis z rejestru gruntów. Zatem ich tytuł prawny do nieruchomości jako współwłaścicieli obejmuje także prawo dysponowania nieruchomością na cele budowalne i ta kwestia została wyjaśniona w niebudzący wątpliwości sposób. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.