II SA/Bk 1324/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na zarządzenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2025 r. nr 8/2025 w przedmiocie włączenia do ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego oddala skargę A. R. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku (dalej: "organ") z dnia 10 czerwca 2025 r. nr 8/2025 w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego niewpisanego do rejestru zabytków: 1. T., gm. T., pow. białostocki, nr stanowiska w miejscowości 2, obszar AZP 38-85, nr stanowiska 61; osada, okres nowożytny, 2 poł. XVII w. – XVIII w., 35 fragmentów ceramiki naczyniowej, 4 fragmenty kości zwierzęcych, 1 fragment polepy glinianej, oprac. mgr P. M., 18.04.2024, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania i obowiązku wyczerpującej oceny dowodów poprzez pominięcie obowiązku zebrania, rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem załatwienia sprawy zgodnie z prawem, z całkowitym pominięciem obowiązku uwzględnienia słusznego interesu właściciela jako obywatela poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy, pominięcie dowodów oraz jasnych faktów, zbagatelizowanie obowiązku odniesienia się przez organ do wszelkich zaistniałych okoliczności, interesu właściciela, na rzecz oględnego, niezrozumiałego dla obywatela postępowania, gdzie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego obszar działki skarżącego jest wskazany jako obszar objęty wojewódzką ewidencją zabytków, na jakich zasadach został on wyznaczony i dlaczego na mapie załączonej do karty ewidencyjnej nie ma zaznaczonego dokładnego położenia stanowiska archeologicznego; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. z uwagi na niezastosowanie zasady praworządności wymagającej działania organu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i w granicach, poprzez dokonanie zaskarżonej czynności materialno-technicznej w sprawie pomimo wątpliwości wymagających dodatkowego wyjaśnienia, na niekorzyść właściciela nieruchomości w sposób zbyt daleko ograniczający jego prawo własności; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 § 1 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do opinii publicznej, z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co żadną miarą nie znajduje odzwierciedlenia w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że brak jest w aktach organu jednoznacznego materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej wskazującej jednoznacznie i wyczerpująco na znalezienie w 2024 r. na terenie działki skarżącego jakichkolwiek śladów zabytków archeologicznych w obszarze zaznaczonym na mapie stanowiącej integralną część ww. karty ewidencyjnej; 4. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez dokonanie zaskarżonej czynności materialno-technicznej pomimo: a) wadliwego sporządzenia ww. karty ewidencyjnej, która została oparta na niepełnej dokumentacji odnoszącej się do stanowiska archeologicznego z 2024 r., tj. poprzez brak w sprawie dokumentacji fotograficznej znalezionych artefaktów wskazanych w ww. karcie ewidencyjnej ze wskazaniem, w którym konkretnie miejscu zostały one znalezione; b) braku wyjaśnienia w załączniku graficznym karty w postaci mapy co oznaczają wskazane punkty na mapie ponumerowane liczbami arabskimi od 1 do 5 oraz ich wskazane współrzędne; c) braku wskazania na mapie punktu oraz współrzędnych stanowiska archeologicznego; d) arbitralnego wskazania powierzchni stanowiska i wyznaczenia go głównie na obszarze działki skarżącego pomimo braku odpowiednich badań wskazujących na tak szeroką powierzchnię stanowiska archeologicznego; 5. błędne uznanie przez organ, iż stanowisko archeologiczne rozpoznane w trakcie badań powierzchniowych w ramach programu AZP w 1988 r., ujęte w karcie ewidencyjnej stanowiska archeologicznego z dnia 1988 r. znajduje się na obszarze (zasięgu) stanowiska archeologicznego z 2024 r. podczas, gdy stanowisko przebadane w 1988 r. znajdowało się całkowicie w innymi miejscu, tj. w znacznym zakresie na terenie działki ewidencyjnej, która obecnie oznaczona jest numerem [...] i jedynie częściowo wkracza na działkę skarżącego od strony działki [...], a jednocześnie zostało ono zdegradowane z uwagi na przebudowę ulicy [...], która uprzednio przebiegała od strony działki [...] po działce ewidencyjnej nr [...] i około w połowie długości obecnej ulicy skręcała 90 stopni ku północy dochodząc do jej drugiej części, a jednocześnie na przestrzeni czasu od 1988 roku doszło do przekopania znacznego obszaru tego stanowiska oraz zasypania przywiezionym z innego obszaru materiałem w postaci ziemi oraz piachu przez właściciela działki 46/13; 6. nieuwzględnienie przez organ przy sporządzaniu ww. karty ewidencyjnej z 2024 r., iż na działce skarżącego objętej obszarem ujętym w ww. karcie nie znaleziono, ani w przeszłości, ani podczas ostatnich badań, ani nie szukano, jakichkolwiek śladów zabytków archeologicznych w postaci fragmentów ceramiki, kości zwierzęcych, itp. artefaktów, które w sposób chociażby hipotetyczny wskazywałyby, że tak znaczny obszar działki skarżącego powinien zostać ujęty w ramach ww. karty ewidencyjnej i tym samym w samej ewidencji, co skutkowało błędnym wskazaniem powierzchni stanowiska archeologicznego i jego zawyżeniem w stosunku do prawidłowego zabezpieczenia tego stanowiska; 7. brak zawiadomienia skarżącego w 1988 r. o sporządzeniu karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego dotyczącego części jego działki przez co przez prawie 40 lat nie był świadomy, iż na jego nieruchomości znajdowało się stanowisko archeologiczne i w jakim konkretnie miejscu było ono położone; 8. braku dokonania przez organ pogłębionych badań archeologicznych oraz geofizycznych okolicy stanowiska archeologicznego z 2024 r. położonego na działce ewidencyjnej nr [...], w szczególności na obszarze działki skarżącego ujętym w ww. karcie ewidencyjnej, jak i co najmniej zbadania charakterystyki gruntu i obecności śladów archeologicznych na działce skarżącego, mając pod uwagę to, że od przeszło kilkudziesięciu lat służy ona uprawie rolnej, jako głównie pole orne, na którym rokrocznie przeprowadzane jest szereg zabiegów agrotechnicznych, nie wyłączając głębokiej orki pod uprawę kukurydzy, a jednocześnie przez wskazany okres nie znaleziono jakichkolwiek śladów archeologicznych, co skutkowało całkowicie dowolnym wskazaniem przez organ powierzchni stanowiska archeologicznego na ponad 1 ha powierzchni, która głównie przypada na działkę skarżącego pomimo tego, że stanowisko archeologiczne zostało odkryte i zabezpieczone na terenie działki nr [...] w pewnym oddaleniu od torów kolejowych zlokalizowanych na tej działce, zaś powierzchnia stanowiska została arbitralnie przesunięta w stronę działki skarżącego pomimo jak wyżej wskazano braków badań w tym zakresie oraz faktu, że stanowisko archeologiczne z 1988 r. znajduje się w całkowicie innym miejscu i nie pokrywa się z obszarem działki skarżącego ujętym w ww. karcie ewidencyjnej z 2024 r.; 9. zbyt daleko idące naruszenie prawa własności (interesu) właściciela działki ewidencyjnej nr [...] poprzez rozciągniecie obszaru ww. zabytku archeologicznego na teren ww. działki, które uniemożliwia jej właścicielowi planowane przez niego od dawna dokonanie zabudowy jednorodzinnej na działce [...] tuż przy sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] bez współdziałania z organem -pomimo braku rzeczywistych podstaw wskazujących, aby ślady zabytków znajdowały się na terenie działki ewidencyjnej nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej oraz zobowiązanie organu do sporządzenie nowej karty ewidencyjnej ww. zabytku archeologicznego lądowego uwzględniającego rzeczywisty zakres odkrytego stanowiska archeologicznego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (PKP) i ograniczenie powierzchni stanowiska archeologicznego do obszaru udokumentowanych znalezisk z 2024 r. W skardze skarżący wniósł też o dopuszczenie dowodu: 1. z dokumentów w postaci dokumentacji wykonawczej, w szczególności planów przebudowy i rzutów architektonicznych dotyczących przebudowy ul. [...] położonej w miejscowości T. po skierowaniu żądania do Urzędu Gminy Turośń Kościelna o przedłożenie tejże dokumentacji w celu wykazania zmiany przebiegu wskazanej drogi po 1988 r. i błędnego uznania przez organ tożsamości obszarów kart ewidencyjnych z 1988 r. oraz z 2024 r., a co miało istotny wpływ na treść karty ewidencyjnej z 2024 r., a tym samym istotny wpływ na dokonanie zaskarżonej czynności materialno-technicznej; 2. po uprzednim skierowaniu żądania do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii przy ul. Wspólna 2 (00-926 Warszawa) do udostępnienia zdjęć lotniczych obejmujących swoim zasięgiem działki nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych w obrębie T. (0027), gmina T., powiat białostocki, województwo podlaskie, ze wszystkich posiadanych okresów, w jakich zdjęcia te były wykonywane w celu wykazania okoliczności z pkt 1 oraz faktu, że na działce skarżącego przez okres kilkudziesięciu lat prowadzone były zabiegi agrotechniczne i prowadzona produkcja rolna. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał czynności, których organ dokonał w ramach niniejszego postępowania. Następnie wyjaśnił, że od dawna nosi się z zamiarem do realizacji zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] w pobliżu sąsiednich działek nr [...],[...] oraz [...], co warte podkreślenia -zabudowanych domami jednorodzinnymi. W tym celu złożył niedawno wniosek o wydanie warunków zabudowy. Niestety w procesie budowlanym w sytuacji wytworzonej przez zaskarżoną czynność materialno-techniczną, musi być zależny od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, przez co został naruszony jego interes, jego prawo własności. Dalej skarżący zarzucił, że łączenie karty ewidencyjnej z 1988 r. z sytuacją powstałą na skutek przeprowadzania badań stanowiska z 2024 r., jest całkowicie niedorzeczne, gdyż nie dotyczy tego samego obszaru działki skarżącego, brak jest tez dokumentacji fotograficznej dotyczącej karty ewidencyjnej z 1988 r., aby porównać ją z wynikami badań z 2024 r., nie mówiąc o tym, że dokumentacja sprawy nie pozwala zweryfikować, jakie artefakty zostały znalezione w pobliżu stanowiska archeologicznego z 2024 r. na obszarze działki skarżącego i w którym dokładnie miejscu. Skarżący wyjaśnił też, że nie jest w stanie na podstawie dostępnych akt sprawy organu zweryfikować co oznaczają punkty od 1 do 5 wskazane na mapie w ww. karcie ewidencyjnej z 2024 r. W jego ocenie środek takiego obszaru musi być wyznaczony przez stanowisko archeologiczne, tymczasem tak niej jest, gdyż środek tego obszaru na mapie jest na jego działce, gdy w materiałach sprawy widnieje dokumentacja wskazująca, że stanowisko znajduję się na terenie PKP SA. Czuje się więc pokrzywdzony zaistniałą sytuacją, gdyż w tym miejscu położonym przy działce [...],[...] i [...], znajduje się jedyna dobra lokalizacja na zabudowę jednorodzinną z uwagi na ukształtowanie terenu oraz jego zagospodarowanie, bowiem na dalszej części jego działki w kierunku zachodnim znajdują się obszary leśne i sady, zaś w kierunku południowym łąka i podmokły teren blisko torów kolejowych. Ponadto ziemia w tym miejscy nie przedstawia wysokiej jakości rolnej, gdyż jest to V klasa bonitacyjna. Nie ma żadnych przesłanek na podstawie przeprowadzonych badań oraz wcześniejszych opracować, aby tak szeroko traktować stanowisko archeologiczne z 2024 r., które znajduje się na terenie PKP SA i określać jej powierzchnię powyżej 1 ha w sytuacji, gdy nigdy na tym terenie nie znaleziono śladów archeologicznych, artefaktów świadczących o potencjalnych stanowiskach archeologicznych. Skarżący wyjaśnił ponadto, że teren stanowiska z 1988 r. został zdegradowany podczas przebudowy ul. Brzozowej oraz potem przez właściciela działki nr [...]. Jak to możliwe zatem, aby organ pomylił lokalizację poprzedniego stanowiska archeologicznego z 1988 r. z lokalizacją tego z 2024 r., gdy z dokumentacji załączonej w sprawie ewidentnie wynika, że te obszary się w ogóle nie pokrywają, a stanowisko z 1988 r. jest położone bardziej na wschód niż stanowisko z 2024 r., zaś działka skarżącego znajduje się na obniżeniu terenu i wątpliwe jest, aby w czasach osady z XVII wieku i XVIII wieku ktokolwiek zamieszkiwał tereny torfowe. Zatem żadne racjonalne przesłanki, a także przeprowadzone badania i poprzednie opracowania, nie przemawiają do włączenia w takiej postaci ww. karty ewidencyjnej z 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (ze względu na skierowanie jej do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku zamiast do Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) albo ewentualnie o jej oddalenie. Dalej organ opisał dokonaną czynność i stwierdził, że czynność ta nastąpiła po przeprowadzeniu postępowania, rzetelnym rozpoznaniu sprawy oraz właściwej jego ocenie. Organ zgromadził materiał dowodowy konieczny do dokonania tej czynności, w tym sprawozdanie z opracowaniem wyników z badań archeologicznych opracowaną przez P. M. Organ wyjaśnił też, że przedmiotowe stanowisko archeologiczne zostało zewidencjonowane w wyniku badań powierzchniowych prowadzonych w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski (tzw. AZP) w 1988 r. Dotychczas w T. rozpoznano i zewidencjonowano 8 stanowisk archeologicznych. Stanowisko nr 2 jest jednym z większych i ważniejszych, o powierzchni ok. 1 ha - zasięg stanowiska został określony na podstawie rozrzutu materiału zabytkowego. W trakcie badań powierzchniowych, przeprowadzonych w 1988 r., na tym stanowisku odkryto i zadokumentowano dwie fazy osadnicze: punkt osadniczy datowany na epokę kamienia, epokę brązu i osadę z okresu późnego średniowiecza (obejmującym głównie wiek XIV i XV, aż do przełomu XV i XVI w.). Świadczy to o bardzo wczesnym zasiedleniu tego obszaru, już w czasach, gdy ludzie posługiwali się głównie narzędziami kamiennymi (stąd nazwa "epoka kamienia" - narzędzia wykonane z metalu nie były wtedy powszechnie znane i wykorzystywane). W następnej epoce, zwanej epoką brązu, rozpowszechniła się technika produkcji narzędzi i przedmiotów z brązu (stop miedzi i cyny), który to metal zastąpił nietrwałą miedź, chociaż narzędzia i przedmioty wykonane z kamienia nadal były używane. To właśnie takie punkty/ślady osadnicze stanowiły pierwsze zalążki wspólnot ludzkich zamieszkujących razem określony teren, które następnie przekształciły się w osady i wsie. Kolejne badania archeologiczne, tym razem wykopaliskowe, przeprowadzono na ww. stanowisku w 2024 r. Miały one charakter ratowniczy i związane były z pracami ziemnymi przewidzianymi do wykonania na linii kolejowej E75, w ramach zadania pn. "Wykonanie robót budowlanych na odcinku (...) w ramach projektu "Prace na linii E75 na odcinku Czyżew-Białystok". Badania potwierdziły osadniczy charakter stanowiska (czyli skupiska budynków mieszkalnych i innych obiektów, np. budynków gospodarczych, zamieszkiwanych i użytkowanych przez grupę ludzi). Materiał zabytkowy pozyskany w trakcie tych badań archeologicznych (np. fragmenty ceramiki naczyniowej), pozwolił na datowanie omawianej osady na okres nowożytny, tj. 2-ga połowa XVII w. - XVIII w. Z powyższego wynika, że stanowisko nr 2 w miejscowości T. stanowi cenną pozostałość dawnego osadnictwa, świadczącą o zasiedleniu tego terenu od czasów pradziejowych do XVIII w., o dużym znaczeniu dla historii obecnej wsi T. Odnośnie lokalizacji/wielkości ww. stanowiska archeologicznego organ wyjaśnił, że archeologiczne badania wykopaliskowe przeprowadzone w 2024 r. nie objęły obszaru całego stanowiska, ponieważ miały charakter ratowniczy i związane były z pracami ziemnymi przewidzianymi do wykonania na linii kolejowej E75, w ramach zadania pn. "Wykonanie robót budowlanych na odcinku (...) w ramach projektu "Prace na linii E75 na odcinku Czyżew-Białystok". Należy więc stwierdzić, że "przebadany obszar wyczerpuje zakres narażonego na zniszczenie obszaru stanowiska w granicach inwestycji" (cytat, strona 15-ta, ze Sprawozdania z opracowaniem wyników z badań archeologicznych przeprowadzonych w obrębie stanowiska archeologicznego nr 2 w miejscowości T. (AZP 38-85/61), gm. T., w obrębie działki nr [...] obręb T. (...), sporządzonego przez P. M.). Według ww. dokumentu: "W oparciu o dotychczasowy stan rozpoznania stanowiska, należy uznać, że nawarstwień o charakterze archeologicznym można się spodziewać na północny-zachód od poddanego badaniom obszaru, w centrum stanowiska wyznaczonego w ramach programu AZP. Z tej racji postuluje się, aby wszelkie prace ziemne prowadzone na tym terenie poprzedzone były archeologicznymi badaniami wykopaliskowymi, (...)". Dalej organ wyjaśnił, że na kartach ewidencyjnych dotyczących stanowiska będącego przedmiotem postępowania, tj. karcie ewidencji stanowiska archeologicznego wykonanej przez mgr L. P. w 1988 r. i karcie ewidencyjnej stanowiska archeologicznego lądowego wykonanej przez mgr P. Mi. w 2024 r., wzmiankuje się, że ww. stanowisko zlokalizowane jest, między innymi, na działce nr geod. [...]. A zatem stwierdzić należy, że stanowisko nr 2 w miejscowości T., nr 61 na obszarze AZP 38-85 usytuowane jest zarówno na działce nr geod. [...], jak i na działce nr geod. [...]. Ww. stanowisko archeologiczne zostało zewidencjonowane w wyniku badań powierzchniowych w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski (tzw. AZP) w 1988 r. Jak wynika z karty ewidencji tego stanowiska archeologicznego wykonanej przez mgr L. P. w 1988 r. stanowisko zlokalizowane jest na działce nr geod. [...] i opisane, jako osada z okresu późnego średniowiecza. Porównując zamieszczone na kartach ewidencyjnych stanowiska nr 1 i stanowiska nr 2 fragmenty map w skali 1:10000 z zaznaczoną orientacyjną lokalizacją ww. stanowisk archeologicznych, można stwierdzić, że najprawdopodobniej oba te stanowiska stanowią całość, której uzupełnieniem byłby obszar oznaczony na karcie z 2024 r. przez P.M. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że istnieją merytoryczne przesłanki do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej przedmiotowego zabytku archeologicznego lądowego niewpisanego do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, jak wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, albowiem o zaskarżonej czynności strona skarżąca dowiedziała się w dniu 11 czerwca 2025 r. a skargę wniosła w dniu 11 lipca 2025 r. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest włączenie przez organ zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2025 r. nr 8/2025 do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej powyżej opisanego zabytku archeologicznego lądowego niewpisanego do rejestru zabytków. Włączenie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z.o.z.") w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej: "rozporządzenie") - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podejmowana jest bowiem przez organ administracji publicznej i odnosi się do działania pozostającego w zakresie wykonywania administracji publicznej. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest też działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zostało wprawdzie wydane zarządzenie z dnia 10 czerwca 2025 r. nr 8/2025 w sprawie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, tym niemniej stanowi ono w istocie jedynie potwierdzenie dokonania tej czynności materialno-technicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty ewidencyjnej obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru. Postępowanie w sprawie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania w sprawie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu polega na badaniu zgodności tego działania z przepisami prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13, z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, z 5 lipca 2022r., II OSK 249/22). Z przepisów ustawy o ochronie zabytków należy wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności, działania podejmowane przez organ w tym zakresie stanowią bowiem środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia karty zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. sygn. II OSK 931/20; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1926/17; wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 21/15; wyrok NSA z 28 września 2016 r. sygn. II OSK 3174/14). Przy czym brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16). Przepis art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być sporządzona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Szczegółowy sposób procedowania w przypadku włączania karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. I tak przepis § 14 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa, 2) czas powstania, 3) miejscowość, 4) adres, 5) przynależność administracyjna, 6) współrzędne geograficzne, 7) użytkowanie obecne, 8) stan zachowania, 9) materiały graficzne, 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie, 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach, 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Jak wynika z przywołanych regulacji ocena poprzedzająca włączenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza w żadnej mierze dowolności organu ochrony zabytków. Oceniając legalność tej czynności, sąd zobowiązany jest bowiem zbadać, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie i czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi ochrony konserwatorskiej są zgodne z zakresem pojęciowym zabytku, określonym w u.o.z.o.z.. oraz czy podjęta czynność w należyty sposób indywidualizuje przedmiot ochrony. W ocenie Sądu organ powyższym wymaganiom, w odniesieniu do podjętej przez siebie czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, sprostał. Włączony obiekt wykazuje bowiem cechy normatywne zabytku, a przyjęty za podstawę tej oceny ujawniony stan faktyczny nie budzi wątpliwości co do jego wiarygodności i kompletności. Zdaniem Sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Zarzuty skargi z punktów 1 – 3 opierają się w głównej mierze na naruszeniu przepisów k.p.a., tj. art. 6, 7, 7a, 8, 77 §1. Tymczasem jednoznacznie należy podkreślić, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma charakteru jurysdykcyjnego, a więc nie toczy się w trybie k.p.a. Brak regulacji proceduralnej oznacza, że ocenie podlega wyłącznie zgodność z prawem materialnym, a zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego są z góry niezasadne. Takie stanowisko potwierdza utrwalone orzecznictwo NSA (m.in. w sprawach o sygnaturach: II OSK 2189/13, II OSK 2225/18, II OSK 249/22). Zatem punkty 1–3 skargi, oparte wyłącznie na naruszeniach przepisów k.p.a., nie mogą odnieść skutku, gdyż te przepisy nie znajdują zastosowania do tej czynności. Jako niezasadne należy również uznać zarzuty z punktu 4 skargi. W pkt 4 lit. a) skargi skarżący zarzucił, że karta ewidencyjna została sporządzona wadliwie, ponieważ brak w niej dokumentacji fotograficznej zabytku i informacji o miejscu znalezienia artefaktów. Tymczasem podkreślić należy, że § 10 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia wymaga, aby karta zawierała materiały graficzne i dokumentację fotograficzną umożliwiającą identyfikację zabytku – nie zaś pełne naukowe opracowanie badań archeologicznych ani mapy każdego znaleziska. Organ wyjaśnił, że karta została sporządzona w oparciu o sprawozdanie z badań ratowniczych z 2024 r., zawierające dokumentację naukową i katalog zabytków – czyli dane wystarczające do weryfikacji istnienia stanowiska i jego chronologii. Skarżący domaga się dokumentacji o charakterze szczegółowym (fotografie każdego artefaktu, lokalizacja każdego znaleziska), tymczasem rozporządzenie takiego wymogu nie stawia. W ocenie Sadu organ zasadnie uznał, że materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na ocenę zabytkowego charakteru stanowiska. Zatem wymóg z § 14 ust. 1 rozporządzenia został spełniony – organ zweryfikował kartę, a brak szczegółowej fotografii każdego przedmiotu nie czyni jej wadliwą. Z kolei w pkt 4 lit. b) skargi skarżący zarzucił, że mapa zawarta w karcie ewidencyjnej nie wyjaśnia, co oznaczają punkty 1–5 i ich współrzędne. W tym zakresie wyjaśnić należy, że rozporządzenie nie wymaga objaśnienia wszystkich znaków kartograficznych, a jedynie tego, by karta umożliwiała identyfikację zabytku i określenie jego położenia. Z mapy wynika zaś lokalizacja stanowiska, jego zasięg oraz odniesienie przestrzenne do działek ewidencyjnych (w tym działki skarżącego). To spełnia wymóg § 10 pkt 9 i § 14 ust. 1 rozporządzenia. Punkty kartograficzne stosowane są w metodyce AZP i badań archeologicznych jako oznaczenia siatki badawczej, lokalizacji odkryć albo granic opracowania, co nie musi być opisywane w samej karcie, bo karta nie jest dokumentacją badawczą, tylko dokumentem ewidencyjnym. Natomiast zarzut z pkt 4 lit. c) skargi dotyczy tego, że na mapie nie wskazano punktu oraz współrzędnych stanowiska archeologicznego. Podkreślić więc należy, że jak wynika z materiału dowodowego, karta zawiera współrzędne geograficzne obiektu, co wynika z jej treści i § 10 pkt 6 rozporządzenia – czyli wymóg został spełniony. Mapa przedstawia obrys stanowiska oraz jego włączenie w siatkę geodezyjną, co pozwala na jego identyfikację w przestrzeni. Zatem skarżący nie wykazał, że mapa uniemożliwia ustalenie lokalizacji, twierdzi on jedynie, że jej forma mu "nie odpowiada". W zarzucie z pkt 4 lit. d) skargi skarżący zarzucił, że organ bezpodstawnie wyznaczył powierzchnię stanowiska głównie na jego działce skarżącego, bez przeprowadzenia badań archeologicznych na jej terenie. Sąd zarzutu tego nie podziela. Organ wykazał bowiem, że zasięg stanowiska wynika z badań AZP z 1988 r. oraz z badań z 2024 r. Te pierwsze wykazały, że stanowisko obejmuje również działkę skarżącego. Zdaniem Sądu skarżący błędnie zakłada, że stanowisko archeologiczne musi być w całości "przebadane wykopaliskowo", aby mogło zostać objęte ewidencją, tymczasem archeologia opiera się także na badaniach powierzchniowych. Badania z 2024 r. były badaniami ratowniczymi, a nie projektowymi, a ich celem nie było pełne odsłonięcie stanowiska, lecz ochrona fragmentu zagrożonego inwestycją kolejową. Organ nie miał obowiązku przeprowadzać wykopalisk na prywatnej działce, aby potwierdzić, że teren leży w obrębie stanowiska, w tej mierze wystarczą dane AZP, które mają podstawową moc dowodową w archeologii. Twierdzenie zatem przez skarżącego o "arbitralności" zasięgu stanowiska jest subiektywną jego oceną, nie zaś dowodem naruszenia rozporządzenia. Zdaniem Sądu niezasadne są też zarzuty z pkt 5 i pkt 6 skargi. Organ wykazał bowiem, że przedmiotowe stanowisko archeologiczne spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., jest ono bowiem świadectwem osadnictwa od epoki kamienia po XVIII w., potwierdzonym zarówno badaniami AZP z 1988 r., jak i wykopaliskami z 2024 r. Organ zgromadził wystarczający materiał potwierdzający wartości historyczne i naukowe zabytku, a tym samym spełnił wymóg z § 14 ust. 1 rozporządzenia dotyczący weryfikacji treści karty przed jej włączeniem do ewidencji. Także podkreślenia wymaga, że przedmiotowe stanowisko archeologiczne zostało już ujawnione w 1988 r. również na działce skarżącego, co wynika z ówczesnej karty ewidencyjnej, w której działka nr [...] była już wskazana. Natomiast badania z 2024 r. nie objęły całego obszaru stanowiska, lecz potwierdziły, że najcenniejszy materiał archeologiczny znajduje się także poza miejscem wykopów. Zrobiono to zgodnie z zasadami archeologii powierzchniowej oraz metodyki badań ratowniczych. Zgromadzona zaś dokumentacja kartograficzna i opisowa pozwala na identyfikację obszaru, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zatem zarzuty skargi o rzekomą "arbitralność wyznaczenia zasięgu stanowiska" lub brak danych geodezyjnych (pkt 4, 5, 6, 8 skargi) – nie podważają faktu, że ustalony zasięg wynika z analizy AZP oraz dokumentacji badań. Skarżący w skardze nie przedstawia żadnego dowodu, który mógłby obalić ustalenia organu. Przeciwnie, opiera się na wysuwanych przez siebie przypuszczeniach typu ("wątpliwe aby ktoś zamieszkiwał tereny torfowe"). Jako niezasadny, w ocenie Sądu, należy również uznać zarzut z pkt 7 skargi. Zarzut, że skarżący nie został zawiadomiony w 1988 r. o sporządzeniu karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego dotyczącego jego działki przez prawie czterdzieści lat, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Niezasadny jest też zarzut z pkt 9 skargi. Organ wskazał, że stanowisko archeologiczne nr 2 było już rozpoznane w ramach AZP w 1988 r. i ujawnione w karcie ewidencyjnej z 1988 r., która obejmowała również działkę skarżącego, zatem dane o zasięgu stanowiska nie pochodzą wyłącznie z roku 2024. Badania wykopaliskowe z 2024 r. miały charakter ratowniczy, a ich zakres obejmował jedynie teren inwestycji kolejowej, co jest normalną procedurą i nie służy ustalaniu pełnego zasięgu stanowiska. Natomiast sprawozdanie z badań z 2024 r. jednoznacznie wskazuje, że pozostała część stanowiska znajduje się poza obszarem wykopalisk, a "nawarstwień archeologicznych można się spodziewać w centrum stanowiska wyznaczonego w ramach programu AZP" – w tym na działce skarżącego. § 14 rozporządzenia nie nakłada obowiązku, aby przed włączeniem karty do ewidencji organ przeprowadzał pełne badania powierzchniowe, geofizyczne ani wykopaliskowe, gdyż karta opiera się na udokumentowanej wiedzy archeologicznej, nie na pełnym odsłonięciu stanowiska. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu. Czynność włączenia karty ewidencyjnej nie jest etapem naukowego opracowania stanowiska, lecz środkiem ochronnym prawa administracyjnego. Organ nie ma obowiązku ani prawnego umocowania, żeby prowadzić wykopaliska na prywatnej nieruchomości, w tym przeprowadzać badania geofizyczne i udowadniać braku zabytków w całym obszarze, który obejmuje stanowisko. Ochrona obejmuje także obszary potencjalnie zabytkowe, a nie tylko potwierdzone wykopem fragmenty stanowiska. Jako całkowicie niezasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że: "jeśli na mojej działce nigdy nie znaleziono artefaktów, to nie ma tam stanowiska". Zdaniem Sądu brak artefaktów powierzchniowych nie oznacza braku warstw archeologicznych w gruncie, zaś uprawa roli nie "dowodzi zniszczenia stanowiska", lecz co najwyżej może naruszać warstwę zabytkową, co z kolei jest argumentem za ochroną, nie przeciw niej. Także uprawnione jest twierdzenie, że archeologia nie opiera się wyłącznie na wykopaliskach, ale na metodyce strefowania, rozrzutu materiału, analizy kontekstu geograficznego i porównawczego. Podkreślenia także wymaga, że organ wykazał ciągłość ustaleń z 1988 i 2024 r. Już bowiem w 1988 r. działka skarżącego została uznana za część stanowiska archeologicznego, a badania z 2024 r. potwierdziły istnienie "osady nowożytnej" w najbliższym sąsiedztwie. Ustalenia z obu okresów są spójne i korelują ze sobą. Wszystkie powyższe argumenty świadczą więc o tym, że twierdzenia skarżącego o zupełnie innym położeniu stanowisk archeologicznych z 1988 r. i z 2024 r. są gołosłowne. W tym względzie wystarczy popatrzeć na szkice stanowisk znajdujące się na kartach ewidencyjnych z tych lat (z tyłu kart). Również zarzut z pkt 9 skargi ocenić należy jako niezasadny. Skarżący twierdzi, że objęcie działki ewidencją zabytków narusza jego prawo własności. Tymczasem wyjaśnić należy, że wpis do ewidencji nie jest formą ograniczenia prawa własności, lecz środkiem wstępnej ochrony i nie wywołuje skutków prawnych porównywalnych z wpisem do rejestru zabytków. Natomiast ewentualne ograniczenia inwestycyjne skarżącego wynikają dopiero z przepisów planistycznych lub z obowiązków uzgodnieniowych, a nie z samego ujęcia zabytku w ewidencji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ujawnienie zabytku w ewidencji nie ingeruje w treść prawa własności w stopniu uznanym za niekonstytucyjny. Zatem nawet gdyby skarżący odczuwał praktyczne utrudnienia, nie czyni to czynności organu nielegalną, ani nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej bezskuteczności. W skardze skarżący wniósł o dopuszczenie wymienionych tam dowodów, jednocześnie dowodów tych nie dołączając, wnosząc jednocześnie, aby to Sąd ich zażądał od innych organów. Tymczasem, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn.. akt II FSK 259/23, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, tj. jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej obie te przesłanki nie zostały spełnione. Jak wykazano bowiem powyżej, w sprawie nie ma żadnych wątpliwości podlegających wyjaśnieniu. Także żądanie przez Sąd od organów wskazywanych przez skarżącego dokumentów przełożyłoby się na znaczące przedłużenie postępowania w sprawie. Stąd wniosek skarżącego w tym przedmiocie nie mógł być uwzględniony. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie podważyły legalności zaskarżonej czynności. Organ przeprowadził postępowanie w sposób na tyle wyczerpujący, że sprawa została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.