II SA/Bk 1560/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. B. o wyłączenie sędziego WSA Barbary Romanczuk, sędziego WSA Marka Leszczyńskiego oraz asesora sądowego Marty Joanny Czubkowskiej w sprawy ze skargi L. B. oraz E. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2025 r. nr WOP.7721.36.2025.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych p o s t a n a w i a oddalić wniosek o wyłączenie sędziego WSA Barbary Romanczuk, sędziego WSA Marka Leszczyńskiego oraz asesora sądowego Marty Joanny Czubkowskiej. , L. B. oraz E. B. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lipca 2025 r., nr WOP.7721.36.2025.MM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowalnych. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. M. B., pełnomocnik skarżącej E. B., wniósł o wyłączenie całego składu sędziowskiego, tzn. SWSA Barbary Romanczuk, SWSA Marka Leszczyńskiego i asesora sądowego Marty Joanny Czubkowskiej – z uwagi na to, że obecny skład sądu jest dokładnie taki sam, jak w innym postępowaniu przed WSA w Białymstoku z 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 793/23. Pełnomocnik oświadczył, że w jego ocenie powinien być chociaż trochę inny skład. Wie, że składy orzecznicze wybierane są na podstawie losowania. Uważa, że jest mało prawdopodobne, aby wylosował się ten sam skład. Nadmienił, że w trzech poprzednich postępowaniach przed WSA w Białymstoku nie powtórzył się ani jeden inny sędzia. Skarżący L. B. poparł wniosek pełnomocnika M. B. W oświadczeniach z 17 oraz 18 lutego 2026 r. (k. 165, 166 i 167) SWSA Barbara Romanczuk, SWSA Marek Leszczyński i asesor sądowy Marta Joanna Czubkowska oświadczyli, że między nimi a żadną ze stron w tej sprawie nie zachodzi okoliczność w rozumieniu art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach: w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia (pkt 2); osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (pkt 3); w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron (pkt 4); w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą (pkt 5); w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator (pkt 6); dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (pkt 6a); w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej (pkt 7). Stosownie zaś do treści art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wyłączenia sędziego z mocy ustawy (art. 18), sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Zgodnie z art. 22 § 2 p.p.s.a. postanowienie w przedmiocie wyłączenia jest wydawane po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek o wyłączenie dotyczy. Zgłoszony przez stronę postępowania wniosek o wyłączenie sędziów (asesora sądowego), niezależnie od tego, czy powołano się w nim na okoliczności z art. 18 czy z art. 19 p.p.s.a., powinien zostać uprawdopodobniony, tzn. strona powinna wskazać prawdopodobne istnienie przyczyny wyłączenia sędziego (art. 20 p.p.s.a.). Sprowadza się to do wskazania faktów, które - w ocenie strony - mogłyby wywoływać wątpliwość co do bezstronności sędziego. Tym samym, jak wskazuje się w orzecznictwie, bezskuteczne i niemogące prowadzić do wyłączenia sędziego (składu orzekającego) jest formułowanie pod jego adresem zarzutów o generalnym charakterze, bez jednoczesnego odniesienia się do specyfiki i okoliczności konkretnej sprawy. Także powoływana we wniosku okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi być realna, a nie potencjalna. Nie jest wystarczające zgłoszenie przez stronę własnych wątpliwości w tym zakresie, bądź powoływanie się przez nią na utratę zaufania do sędziego. Innymi słowy o wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości, niesprawiedliwości, czy też braku obiektywizmu (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2011 r., I OZ 856/11; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA). Nadto, okoliczność, że sędzia reprezentuje pogląd prawny, w ocenie skarżącego dla niego niekorzystny, oraz że wydaje odmienne od jego oczekiwań rozstrzygnięcie, nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego. Taka sytuacja nie może być oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. ma ponadto zapewnić obiektywizm sądu, nie może być zatem traktowane jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów. W konsekwencji, nie może służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia (por. postanowienia NSA: z 8 maja 2009 r., II FZ 128/09, oraz z 5 kwietnia 2013 r., II OZ 220/13). Brak podstaw do zastosowania art. 19 p.p.s.a. w powyżej opisanych sytuacjach występuje zwłaszcza, gdy sędzia złoży oświadczenie, że nie zachodzą żadne okoliczności określone w powołanym przepisie, dające podstawę do wyłączenia go i prawdziwość tego oświadczenia nie budzi wątpliwości (tak NSA w postanowieniach: z 11 września 2012 r., II OZ 704/12, z 13 kwietnia 2012 r., II OZ 259/12, z 4 kwietnia 2012 r., I OZ 21/12, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić w sprawie niniejszej należy, że pełnomocnik skarżącej nie wskazał na istnienie po stronie wymienionych we wniosku sędziów (asesora) okoliczności realnie, obiektywnie budzących wątpliwości co do ich bezstronności w tej konkretnej sprawie. O wystąpieniu okoliczności przemawiającej za koniecznością wyłączenia członków składu orzekającego nie świadczy fakt, że obecny skład sądu jest w zakresie jednego sędziego i asesora taki sam, jak przy wydawaniu prawomocnego już wyroku z 5 stycznia 2024 r. o sygn. II SA/Bk 793/23 (zob. wyr. NSA o sygn. II OSK 1436/24), którym sąd oddalił skargę L. B. na decyzję PWINB w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. Przede wszystkim odnotować trzeba, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, że trójkowy skład orzekający nie jest tożsamy ze składem w poprzedniej sprawie o sygn. II SA/Bk 793/23, albowiem do niniejszej sprawy jako trzeci sędzia wyznaczona została SWSA Barbara Romanczuk, a w sprawie o sygn. II SA/Bk 793/23 trzecim sędzią była SWSA Elżbieta Lemańska. Ponadto należy podkreślić, że sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) oraz w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 18 pkt 6a p.p.s.a.). Dla wskazania zakresu wyłączenia podstawowym czynnikiem jest ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. W doktrynie podkreśla się, że na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/GD 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51). Innymi słowy chodzi tu o tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2244/11). Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy wydane decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001 Nr 1, poz. 7, wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 i z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10, a także postanowienia NSA: z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11 i z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 471/13). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przypomnieć trzeba, że sprawa o sygn. II SA/Bk 793/23 dotyczyła decyzji PWINB z 12 września 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z 20 czerwca 2023 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w przedmiocie nałożenia na inwestorów – E. S. i M. S. obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 października 2023 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] S. przy ul. B. [...] w Białymstoku, zrealizowanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 15 lipca 2016 r., wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego wszystkie wprowadzone zmiany, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane wraz z aktualnymi zaświadczeniami na dzień opracowania projektu o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Tymczasem niniejsza sprawa, w której złożony został wniosek o wyłączenie sędziów (asesora), dotyczy skargi na decyzję PWINB z 25 lipca 2025 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z 16 kwietnia 2025 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. gr. [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji i pozwoleniu na użytkowania. Sąd zaznacza, że pomimo iż decyzja z art. 51 ust. 4 pkt 1 P.b. jest następstwem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to jednak nie oznacza to tożsamości spraw w znaczeniu materialnoprawnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie objętej niniejszą skargą oraz postępowania prowadzonego pod sygnaturą II SA/Bk 793/23, zakończonego prawomocnym wyrokiem z 5 stycznia 2024 r., jest odmienny. Inna jest podstawa prawna wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, brak jest też tożsamości treści praw i obowiązków (zob. rozstrzygnięcia PINB z 20 czerwca 2023 r. oraz z 16 kwietnia 2025 r.). Wbrew oczekiwaniu wnioskodawcy nie ma zatem przeszkód, aby obecny skład sądu orzekał w sprawie niniejszej, pomimo iż w zakresie jednego sędziego oraz asesora był tożsamy ze składem wydającym wyrok z 5 stycznia 2024 r. o sygn. II SA/Bk 793/23. Sąd rozumie wątpliwości strony skarżącej wynikające z faktu, że do rozpoznania kolejnej jej sprawy zostało wyznaczonych dwóch tych samych orzeczników (SWSA Marek Leszczyński oraz asesor sądowy Marta Joanna Czubkowska). Niemniej jednak okoliczność ta w żadnej mierze nie wynika z antypatii do wnioskodawcy czy też stronniczości sędziów lub Przewodniczącego Wydziału II. Wyjaśnić należy w tym aspekcie, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi sędziów sprawozdawców oraz składy orzekające co do zasady się wyznacza, a nie losuje, co wynika z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 779), dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z § 23 rozporządzenia przewodniczący wydziału orzeczniczego, z zastrzeżeniem § 28, przydziela sprawy sędziom tego wydziału, wyznaczając sędziego sprawozdawcę w sprawie zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw sędziom określonymi przez kolegium sądu (ust. 1). Sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach wniesionych do sądu wyznacza się przez wskazanie sędziego według kolejności na podstawie alfabetycznej listy sędziów wydziału orzeczniczego (ust. 2). Na zasadzie wyjątku Przewodniczący wydziału orzeczniczego może wyznaczyć sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach, odstępując od kolejności według alfabetycznej listy sędziów tego wydziału, jeżeli kolejne sprawy mogły być objęte jedną skargą lub pozostają one ze sobą w związku (ust. 3). Odnotować trzeba, że w niniejszej sprawie sędzia sprawozdawca (SWSA Marek Leszczyński) jest inny niż w sprawie o sygn. II SA/Bk 793/23 (asesor sądowy Marta Joanna Czubkowska). Ponadto, zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia, przewodniczący wydziału orzeczniczego ustala terminy posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych na kolejne okresy trzymiesięczne oraz ustala składy orzekające i przewodniczących składów orzekających na każde z tych posiedzeń. Do każdego składu orzekającego przewodniczący wydziału orzeczniczego wyznacza dodatkowo jednego sędziego zastępcę. W przypadku konieczności dokonania zmiany w składzie orzekającym sędzia zastępca wchodzi do składu orzekającego. Wedle § 26 ust. 2 rozporządzenia na każdą z rozpraw są wyznaczane sprawy według kolejności wpływu, w których sprawozdawcami są sędziowie składu orzekającego sądu, rozpoznającego sprawy na tym posiedzeniu, z uwzględnieniem spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością. Jeżeli sprawa podlega rozpoznaniu w składzie trzech sędziów, skład orzekający sądu wskazuje się w zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy. Zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy wydaje przewodniczący wydziału orzeczniczego lub sędzia sprawozdawca (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Tak też się stało w sprawie niniejszej. Wyznaczenie składu orzekającego na posiedzenie jawne (rozprawę) w dniu 17 lutego 2026 r. nastąpiło z dużym wyprzedzeniem na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 23 grudnia 2025 r. (k. 118), o czym strona została powiadomiona. Sprawa o sygn. II SA/Bk 1560/25 została wyznaczona na ww. rozprawę według kolejności wpływu do tut. sądu. Zauważyć wypada także, że losowanie sędziego sprawozdawcy oraz składu orzekającego odbywa się wyłącznie w przypadkach wskazanych w § 28 ust. 1 rozporządzenia, tj.: w sprawie przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania, w razie wyłączenia sędziego, w razie badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby losowania sędziego sprawozdawcy i członków składu orzekającego. Reasumując, skarżący nie wskazał żadnych okoliczności mogących świadczyć o zarzucanym braku bezstronności wnioskowanych do wyłączenia sędziów, tj. nie uprawdopodobnił w należyty sposób przyczyny wyłączenia (art. 20 § 1 p.p.s.a.). Sąd takich podstaw również nie dostrzegł. Nie może też ujść uwadze, że wskazani do wyłączenia sędziowie złożyli oświadczenia o braku okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W ocenie Sądu prawdziwość tych oświadczeń nie budzi żadnych wątpliwości. Tym samym nie ma podstaw by przyjąć, że mamy do czynienia z iudex suspectus w odniesieniu do wskazanych we wniosku sędziów. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zatem sędziowie podejmują rozstrzygnięcia, działając w oparciu o prawo i zgodnie ze swoim sumieniem oraz wewnętrznym przekonaniem, jak też w sposób wolny od jakiegokolwiek nacisku z zewnątrz. Sposobem kwestionowania wydawanych w ten sposób rozstrzygnięć jest uruchomienie kontroli instancyjnej i w ten sposób poddanie orzeczenia ocenie sądu wyższej instancji. Ze wskazanych powyżej względów Sąd, na mocy art. 19 i art. 18 w zw. z art. 22 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.