II SA/Bk 291/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...].01.2018r. skarżący J. G. wystąpił do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej remontów, w roku 2016 oraz w roku 2017, drogi nr [...] w obrębie S., prowadzącej do posesji Wójta Gminy W. Z. S., do chwili obecnej. Wnioskodawca zapytywał, jakich użyto materiałów, w jakiej ilości i na jakim odcinku drogi. Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji na piśmie na adres zamieszkania. Pismem z dnia [...].01.2018r. Wójt Gminy W. stwierdził, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...].02.2018r. wnioskodawca zaprzeczył ocenie organu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i w związku z błędnym wezwaniem go do wykazania szczególnej istotności informacji dla celu publicznego, wniósł o zwrot kosztów dojazdu do siedziby organu w celu złożenia pisma. W piśmie wnioskodawca wskazał zaczerpnięte z orzecznictwa sądowego przykłady informacji przetworzonej. Decyzją z dnia [...].02.2018r. Wójt Gminy W. z powołaniem się na przepisy art. 104, 107 § 1 i 3, 263 § 1 2 w związku z art. 56 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzekł w punkcie 1 o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej przetworzonej, w punkcie 2 o odmowie przyznania stronie zwrotu kosztów dojazdu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia przez organ dodatkowych pracochłonnych i czasochłonnych czynności, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. Przygotowanie kompleksowej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, wymaga bowiem przejrzenia wykazu realizowanych inwestycji i remontów w latach 2016 i 2017, projektów budowlanych, faktur zakupu materiałów, faktur wykonanych robót budowlanych, kosztorysów powykonawczych, co wymaga dodatkowego zaangażowania pracowników urzędu i skutkowałoby utrudnieniami pracy Referatu Inwestycji Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa, którego istotą działania nie jest udzielanie informacji publicznej. Organ wskazał, że wniosek strony pokrywa się z jej wnioskiem wcześniejszym o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania jakie drogi gminne były remontowane w roku 2013 i 2014 do chwili obecnej w obrębie miejscowości B., jakich użyto materiałów i w jakich ilościach, gdzie były wstawiane przepusty oraz kto był odpowiedzialny i wykonywał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi. W sprawie o sygn. II SAB/ Bk 21/16 WSA w Białymstoku rozpoznawał skargę J. G. na bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na postawione wcześniej pytania. W uzasadnieniu wydanego wyroku jednoznacznie Sąd uznał, że pytanie sprecyzowane wówczas przez skarżącego, były wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Organ powołał się na zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.09.2016r. sygn. II SAB/Bk 21/16 argumentację dotyczącą przesłanek kwalifikacji treści żądanej informacji, do informacji publicznej przetworzonej. Nawiązał także do stanowisk NSA wyrażonych w wyrokach: z 30.09.2015r sygn. I OSK 1746/14, z dnia 5.04.2013r. sygn. I OSK 69/13, z dnia 17.10.2006r. sygn. OSK 1347/05, z dnia 12.12.2012r. sygn. I OSK 2149/12, z dnia 5.04.2013r. sygn. I OSK 89/13, z dnia 3.10.2014r. sygn. I OSK 747/14, z dnia 5.09.2013r. sygn. I OSK 953/13, z dnia 9.10.2010r. sygn. I OSK 1737/12. Wskazał także, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ma znaczenie dla oceny zaistnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu informacji przetworzonej, nawiązując do uzasadnienia wyroków: WSA w Krakowie z dnia 6.11.2017r. sygn. II SA/Kr 1137/17, NSA z dnia 10.01.2014r. sygn. I OSK 2111/13, NSA z dnia 9.11.2011r. sygn. I OSK 1365/11 oraz NSA z dnia 7.12.2011r. sygn. I OSK 1737/11. W ocenie Wójta udzielona przez skarżącego odpowiedź na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskanej odpowiedzi na pytania, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia lub wskazania celu, jakiemu miałaby służyć udostępniona informacja przetworzona. Wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego", co pozwala sądzić, że wniosek złożył w interesie osobistym, a nie dla realizacji uprawnienia społecznej kontroli organu czy dla poprawy jego funkcjonowania. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, ze wnioskodawca ma realną możliwość wpływania na funkcjonowanie Urzędu Gminy W. Nie można zatem przyjąć, że udostępnienie skarżącemu pracochłonnej i czasochłonnej informacji przetworzonej w jej wnioskowanym kształcie mogłoby mieć znaczący i realny wpływ na efektywność funkcjonowania organu administracji publicznej. Skoro zatem skarżący nie wykazał istnienia ustawowej przesłanki udzielenia mu informacji przetworzonej, organ kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił jej udzielenia. W nawiązaniu zaś do wniosku o zwrot kosztów dojazdu do organu celem złożenia odpowiedzi na wezwanie, organ stwierdził, iż skarżący nie był wzywany do osobistego stawiennictwa w urzędzie, postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek i nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na zawinienie organu w błędnym wezwaniu strony. W odwołaniu od tej decyzji J. G. podtrzymał stanowisko co do charakteru żądanej informacji twierdząc, że jest to informacja prosta. Zdaniem strony, w celu udostępnienia informacji, nie ma potrzeby przeprowadzania w urzędzie dodatkowych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Informacja udzielona w oparciu o posiadane przez organ informacje proste, nie jest jakościowo nową informacją, nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści i postaci. Jej sporządzenie nie jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Do pozyskania informacji publicznej prostej, nie trzeba angażować nie wiadomo ilu pracowników – wystarczy jeden, tym bardziej, że przygotowanie informacji nie zależy od szerokiego zakresu wniosku (wniosek obejmuje trzy proste pytania bez dodatkowych kryteriów, do których potrzeba byłoby czynić analizy, zestawienia czy porównania). Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji co do charakteru żądanej informacji publicznej, stwierdzając, że miała ona charakter informacji przetworzonej. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku o udzielenia informacji, gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces przetworzenia informacji. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest szczególne uzasadnione ze względu na interes publiczny. W zakresie prawa dostępu do informacji, interes publiczny istnieje wtedy, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji braku wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Kolegium podkreśliło, że skarżący w swoim wniosku z [...].01.2018r. nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego a wezwany do wykazania tej istotności, również tej istotności nie wykazał. Z nadesłanej na wezwanie odpowiedzi skarżącego, można wnosić, że kieruje nim wyłącznie interes prywatny. Kolegium podzieliło również ocenę organu I instancji co do braku podstaw do zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu do siedziby organu I instancji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące możliwość zwrotu poniesionych kosztów. Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż skarżący nie był wzywany do osobistego stawiennictwa w urzędzie, postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek i nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na zawinienie organu w błędnym wezwaniu strony. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, J. G. podtrzymał argumentację odwołania, nazywając decyzję organu II instancji kłamliwą, nieuczciwą, nierzetelną i bezczelnie zmanipulowaną. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 30.08.2018r. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 13 ust. 1, 13 ust. 2 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem oraz mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa. Bezspornie żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...].09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, a konkretnie art. 4 i 6 tejże ustawy, określających jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Wójt Gminy W. jest organem władzy publicznej a treść wniosku dotyczyła ujawnienia sposobu rozdysponowania środków publicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej co do zasady przysługuje każdemu, zaś od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Szczególną jednak sytuacją, warunkującą dostęp do informacji publicznej, jest wystąpienie o informację publiczną przetworzoną. Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim jedynie zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Wykładni tego pojęcia dokonało jednak w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przedmiocie już ujednolicone. Do licznych orzeczeń sądów administracyjnych odwołują się organy w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji i przywołuje je skarżący, z tym zastrzeżeniem sądu, iż skarżący "wyłuskuje" z uzasadnień orzeczeń oderwane fragmenty, nie oddające istoty prezentowanego przez sąd stanowiska. Podsumowanie wniosków szerokiego orzecznictwa, odnoszącego się do interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" zawiera uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19.12.2017r. sygn. I OSK 1362/17. Naczelny Sąd Administracyjnych wskazał w nim, że informacją przetworzoną jest informacja, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być potraktowana jako informacja przetworzona; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Skład orzekający w pełni podziela trafne wnioski Naczelnego Sądu Administracyjnego a odnosząc przytoczone wyżej wzorcowe cechy charakterystyczne "informacji przetworzonej" do treści wniosku skarżącego, stwierdza, że zarówno treść żądania, jak i sprecyzowany we wniosku oczekiwany sposób udostępnienia informacji, wymagał od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, nie istniejącego dotychczas dokumentu. Skarżący wnosił o informacje dotyczące remontów odcinka drogi, za okres kilku lat (2016 i 2017 do chwili obecnej) ze wskazaniem rodzaju użytych materiałów i ich ilości. Bez wątpienia zatem pozyskanie takiej informacji wymagało ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych oraz wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Tak wytworzony dokument byłby informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" danych z zasobu organu, doszłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu (vide: wyrok WSA w Krakowie z 26.09.2005r. sygn. II SA/Kr 984/05) Skład orzekający stwierdza, że z urzędu znany jest mu fakt, że tak samo został zakwalifikowany przez sąd administracyjny wcześniejszy wniosek skarżącego J. G. z dnia [...].02.2015r. skierowany do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania, jakie drogi gminne w obrębie B. były remontowane w latach 2013 i 2014 do chwili obecnej, jakich użyto materiałów i w jakich ilościach, gdzie były wstawiane przepusty oraz kto był odpowiedzialny i wykonywał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14.03.2018r. wydanym pod sygn. II SA/Bk 277/17, WSA w Białymstoku oddalił skargę J. G. na decyzję ostateczną SKO w Ł. odmawiającą udzielenia informacji jako przetworzonej z racji braku wykazania przez wnioskodawcę, iż uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest informacja przetworzona, wnioskodawca bądź we wniosku bądź na żądanie podmiotu zobowiązanego do wytworzenia informacji, winien wykazać, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w uzyskaniu informacji przetworzonej, orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie informację, która służyłaby uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzone nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych (vide: wyrok NSA z 26.01.2017r. sygn. I OSK 2124/16 oraz WSA w Poznaniu z dnia 9.11.2017r. sygn. II SA/Po 690/17). Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (vide: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej- Ostrowskiej, LexisNexis, 2012, str. 53). Bezspornym jest, że w treści swego wniosku o udostępnienie informacji J. G. w ogóle nie zawarł uzasadnienia dla potrzeby wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogólnego. Wezwany przez organ do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji, nie odniósł się do wezwania, podnosząc polemikę z zaliczeniem przez organ żądanej informacji do informacji przetworzonej. W takiej sytuacji, organ miał uzasadnioną podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skład orzekający w pełni podziela ocenę organów obu instancji także w zakresie odmowy zwrotu skarżącemu poniesionych przez niego wydatków na pokrycie kosztów dojazdu do siedziby organu i instancji dla złożenia pisma. Skarżący nie był wzywany do osobistego stawiennictwa w organie a postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek a zatem nie istniały przesłanki do przyznania kosztów podroży w świetle art. 56 K.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)