II SA/Bk 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. T., C. J. N., G. N. – B., I. J. N., E. W. N., J. N. i M. A. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 roku, Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących D. T., C. J. N., G. N. – B., I. J. N., E. W. N., J. N. i M. A. H. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody P. przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Rolnictwa P. Urzędu Wojewódzkiego w B. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. Ostatnio wymienionym rozstrzygnięciem odmówiono spadkobiercom S. i S. N. w osobach C. J. N., M. A. H., J. N., D. T., E. W. N., G. N. – B. i I. J. N. zwrotu nieruchomości położonej w Ł., nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr [...] o pow. 0, 1565 ha na podstawie aktu notarialnego z [...] października 1973 r., wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 03 listopada 2008 r. J. N., I. N., C. J. N., M. A. H., D. T., E. W. N., G. N. – B. wystąpili o zwrot wymienionej wyżej działki nr [...]4, która została wykupiona przez Skarb Państwa od ich poprzedników prawnych. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Ł., któremu Starosta Ł. przekazał sprawę do rozpoznania postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., odmówił zwrotu. Ustalił, że działka została nabyta umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282 ze zm.). W akcie notarialnym nie określono celu nabycia, jednak możliwy on był do ustalenia w oparciu o plan realizacyjny z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydany przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. i decyzję z [...] października 1973 r. o przekazaniu działki w użytkowanie wieczyste S. M. w Ł. Z dokumentów tych wynikało przeznaczenie działki pod budownictwo mieszkaniowe, wysokie, spółdzielcze. W związku ze zmianą przeznaczenia terenu w nowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. – z lokalizacji "budynków średniowysokich" na "koncentrację usług ogólnomiejskich" (Urząd Wojewódzki, administracja gospodarcza i terenowa, bank, domy towarowe, pawilony handlowe, salon samochodowy, dom meblowy, kino), S. M. w Ł. zrzekła się prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], która po odnowieniu ewidencji gruntów weszła w skład działki nr [...] przeznaczonej pod realizację budynku Urzędu Wojewódzkiego w Ł. (decyzje zatwierdzające plan realizacyjny z [...] lipca 1977 r. i z [...] września 1978 r.). Na dzień orzekania nieruchomość stanowi część działki nr [...], do której tytuł własności posiada Skarb Państwa. Pozostaje ona w trwałym zarządzie P. Urzędu Wojewódzkiego w B. Obecnie dawny teren działki jest faktycznie zajęty pod nieodpłatny, nieogrodzony, utwardzony asfaltobetonem, betonem i kostką brukową parking, na części jest urządzony trawnik i chodnik obsługujący ul. Z. Z parkingu korzysta kilka instytucji użyteczności publicznej. Przez nieruchomość przebiegają podziemne sieci uzbrojenia: kanalizacja sanitarna, centralne ogrzewanie, kanalizacja deszczowa, sieci gazowe, telekomunikacyjne i energetyczne. Chodnik, mimo że nie znajduje się w pasie drogowym, jest częścią drogi publicznej i został trwale zagospodarowany (m.in. stoi na nim słup energetyczny). Zdaniem organu właśnie fakt trwałego zagospodarowania terenu obecnej działki nr [...], której część stanowi poprzednia działka nr [...], okoliczność jej wykorzystywania przez kilka instytucji użyteczności publicznej oraz lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej (sieci przesyłowych) powodują, że nieruchomość nie może zostać oceniona jako zbędna na cel wywłaszczenia i nie można dokonać jej zwrotu. Wskazano także, że normy prawne zawarte w przepisie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. N., I. N., C. J. N., M. A. H., D. T., E. W. N., G. N. – B. Zarzucili naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i bezprawną odmowę zwrotu mimo bezspornego przeznaczenia terenu dawnej działki nr [...] na inny cel niż ten, dla którego dokonano jej sprzedaży Skarbowi Państwa. Zdaniem odwołujących się wykorzystanie nieruchomości pod budowę infrastruktury technicznej czy parkingu nie uniemożliwia zwrotu, bowiem nie stanowi trwałego sposobu jej wykorzystania. Wskazali, że możliwe i konieczne jest dokonanie zwrotu nieruchomości, bowiem instytucja wywłaszczenia nie może stanowić sposobu przebudowy stosunków własnościowych a cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle. Wnieśli o rozłożenie pozostającego do zwrotu odszkodowania na okres 10 lat. Decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą zwrotu działki nr [...] spadkobiercom prawnym jej byłych właścicieli. Analizując stan faktyczny sprawy, który ustalono identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy stwierdził, iż nie ulega wątpliwości niewykorzystanie spornej działki na cel jej zakupu aktem notarialnym z [...] października 1973 r. Wskazał, akceptując w całości ocenę prawną zaprezentowaną w I instancji, że aktualne wykorzystywanie nieruchomości: pod utwardzony parking, z którego korzysta kilka instytucji użyteczności publicznej, chodnik stanowiący część drogi publicznej, teren lokalizacji kilku podziemnych sieci przesyłowych – świadczy o trwałym zagospodarowaniu niemożliwym do usunięcia, co wyklucza zwrot. Argumentowano, że zamierzenie pierwotne lokalizacji na działce nr [...] budownictwa spółdzielczego obejmowało również lokalizację budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, szkół, boisk sportowych, zieleni osiedlowej. Mając na uwadze obecne wykorzystywanie tego terenu – parking, chodnik - należy zdaniem organu uznać, że w części pierwotny plan zrealizowano. Organ powołał również wyrok TK ze sprawy SK 43/07, w którym jego zdaniem wskazano, że nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie może zostać zwrócona w sytuacji gdy jest niezbędna dla realizacji innego celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli J. N., I. N., C. J. N., M. A. H., D. T., E. W. N., G. N. – B. Wskazali na bezsporną okoliczność niezrealizowania na działce celu jej nabycia tj. budownictwa spółdzielczego, a zrealizowanie na niej chodnika, parkingu i trawnika. Zdaniem skarżących bezzasadne jest argumentowanie odmowy zwrotu obecnym wykorzystaniem nieruchomości, bowiem budowa parkingu czy infrastruktury technicznej nie może uniemożliwiać zwrotu, ale jest wyłącznie ograniczeniem w możliwości pełnego zagospodarowania nieruchomości przez podmiot, który ją otrzyma. Wnieśli o zwrot terenu w pełnych granicach dawnej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Poza sporem w sprawie niniejszej jest to, że sporna działka (poprzednio nr [...], a obecnie wchodząca w skład działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa) została wykupiona od poprzednich właścicieli S. i S. N. przy zastosowaniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Nastąpiło to umową z dnia [...] października 1973 r. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że do nieruchomości nabytych na podstawie powoływanego przepisu ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stosuje się odpowiednio - z mocy art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n. - zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w art. 136 ostatnio wymienionej ustawy. Żadna ze stron nie kwestionuje również faktu niewykorzystania działki nr [...] przez Skarb Państwa na cel jej zakupu – budownictwo spółdzielcze, a zrealizowanie na jej obszarze innego zagospodarowania: chodnika, parkingu, urządzeń infrastruktury technicznej. Wyraźne sformułowanie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia (zakupu) znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (vide s. 3). Co prawda w dalszej części rozważań organ odwoławczy wskazuje, że aktualne zagospodarowanie terenu dawnej działki nr [...] "zdaje się być tożsame" z zagospodarowaniem mającym pierwotnie towarzyszyć budownictwu spółdzielczemu, jednak poglądu tego nie można podzielić. Zdaniem składu orzekającego zasadniczy cel wywłaszczenia nieruchomości (czy innego odjęcia lub ograniczenia prawa własności, do którego z mocy art. 216 u.g.n. stosuje się zasady zwrotu) powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (vide wyrok WSA w Łodzi z 03.08.2010 r., II SA/Łd 507/10, LEX nr 667843). Nie ulega wątpliwości, że cel w postaci budownictwa spółdzielczego nie jest tożsamy z wykorzystywaniem terenu pod parking, chodnik i urządzenia przesyłowe. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. dotyczy warunku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stosownie do jego treści nieruchomość spełnia ten warunek, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu oraz pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W przypadku gdy zwrot dotyczy nieruchomości zakupionej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. – warunek 7 i 10 lat należy odnosić do daty zawarcia umowy kupna - sprzedaży. Jeżeli zatem warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wystąpi, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca wystąpi o zwrot, przesądza to o konieczności uwzględnienia tego wniosku za zwrotem odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej. Jak wyżej wskazano, sporna działka nr [...] została użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia, co stanowi o jej zbędności w normatywnym rozumieniu tego warunku wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, jak próbuje argumentować organ odwoławczy, że inny cel zrealizowano przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia, czy jak w sprawie niniejszej - zakupu w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Warunkiem zwrotu jest bowiem niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Nie jest nim realizacja innego celu publicznego, który również mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. To ostatnio wskazane rozumowanie było uprawnione w oparciu o art. 229 "a" u.g.n., jednak przepis ten został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 03 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05, OTK-A 2008/3/41) i utracił moc z dniem 09 kwietnia 2008 r. Jego treść nie może obecnie stanowić przesłanki oceny prawnej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem zdaniem sądu działka nr [...] podlega zwróceniu, bowiem nie wykorzystano jej na cel wywłaszczenia (stała się dla tego celu zbędna). Nie może zmienić powyższego stanowiska powoływanie się na okoliczność trwałego, niemożliwego do usunięcia zagospodarowania terenu, w tym na występowanie na nim urządzeń infrastruktury technicznej. Ustosunkowanie się do tego argumentu wymaga szerszego wywodu. Konstytucja dopuszcza możliwość wywłaszczenia nieruchomości, ale ustanawia zasadę, w myśl której następować ono może wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Gwarancją przyznaną wywłaszczonemu, iż pozbawienie go prawa własności nie nastąpi pochopnie i dowolnie, jest również przewidziany w art. 136 u.g.n. obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 03 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05 (OTK-A 2008/3/41) zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez NSA, który w wyroku z 09 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 235/10 wskazał, że "po wejściu w życie Konstytucji uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Powyższe oznacza, że wystąpienie przesłanek zwrotu nie podlega zawężającej interpretacji. Dlatego Trybunał powoływanym wyżej wyrokiem w sprawie K 6/05 wyeliminował z obrotu prawnego przepis art. 229 "a" u.g.n., który umożliwiał odmowę zwrotu w sytuacji realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu innego niż ten, na który wywłaszczenia dokonano, jeśli ten inny cel mógł stanowić przyczynę wywłaszczenia. Konsekwencją powyższych założeń jest również przepis art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczoną zwraca się w stanie, w jakim znajduje się w dniu orzekania zwrotu. Oznacza to, że przesłanką odmowy zwrotu co do zasady nie może być aktualny jej stan zagospodarowania. Jak wskazuje się w doktrynie osobie, która występuje z wnioskiem o zwrot nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia i nie może ona żądać odłączenia od nieruchomości części składowych zwiększających jej wartość. Rozliczenia dotyczące stanu faktycznego powstałego po dniu wywłaszczenia, a przed dniem zwrotu, podlegają uregulowaniu w drodze cywilnoprawnej (vide J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 930 – 931). Wyjątek od powyższej zasady orzecznictwo wprowadza wyłącznie dla tych wywłaszczonych nieruchomości, które w czasie orzekania o zwrocie są częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Wskazuje się na art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy u.g.n. nie mogą naruszać przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby zatem do skutku sprzecznego z prawem (vide wyrok NSA z 12.02.2009 r., I OSK 361/08, Lex nr 516045, wyrok NSA OZ w Gdańsku II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Powyższe ograniczenie ma zatem swoje uzasadnienie w przepisach prawa, a nie wynika wyłącznie z wykładni. Dla pełnego obrazu stanowisk dotyczących analizowanej kwestii wskazać należy na obecny w orzecznictwie pogląd, iż przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być również trwałość zagospodarowania tj. taki stan, w którym przedmiotowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie daje się usunąć (vide wyrok NSA z 22.03.2006 r., I OSK 623/05, Lex nr 198167). Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego poglądu przede wszystkim dlatego, że mająca rangę konstytucyjną zasada zwrotu nie może, jak to wyżej wyjaśniono, doznawać wyjątków wyprowadzanych w drodze interpretacji. Również w późniejszych w stosunku do powyższego wyroku NSA w sprawie I OSK 623/05 orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzały, że art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 zawierają normy bezwzględnie obowiązujące i muszą być interpretowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw (vide powoływany już wyrok NSA w sprawie I OSK 235/10). Przepisy te nie wprowadzają innych przesłanek zwrotu niż wskazane w art. 137 u.g.n. i żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 16.06.2009 r., I OSK 1020/08, CBOSA). Wskazuje się wręcz, że w żadnym przypadku podstawą odmowy nie jest trwałe zagospodarowanie terenu, inne niż zgodne z celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.02.2011 r., II SA/Rz 1251/10, CBOSA). Powyższe stanowisko o niedopuszczalności ograniczania zwrotu powoływaniem się na argument o trwałym zagospodarowaniu terenu wywłaszczonego podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. Podobnie głównym argumentem uzasadniającym odmowę zwrotu nie może być występowanie urządzeń infrastruktury technicznej na terenie objętym wnioskiem byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że budowa infrastruktury technicznej (np. podziemnego kabla wysokiego napięcia, kanalizacji wraz z przyłączami, innych sieci przesyłowych) z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyroki WSA w Łodzi z 21.10.2008 r., II SA/Łd 664/08, WSA w Warszawie z 12.07.2006 r., I SA/Wa 777/06, NSA z 30.06.2000 r., I SA 1088/99 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To stanowisko organy powinny wziąć pod uwagę. Jak słusznie wskazano w skardze powołując wyrok WSA w Krakowie z 31 lipca 2008 r. (II SA/Kr 556/08, CBOSA) samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisu art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że można odmówić zwrotu wywłaszczonej (wykupionej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.) nieruchomości z powołaniem się na przesłankę trwałości jej zagospodarowania na inny cel publiczny, w tym zajęcia pod urządzenia infrastruktury technicznej. Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przede wszystkim dokonać oceny prawnej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Własne stanowisko przedstawi organ w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pkt 3. wyroku zasądzono od organu na rzecz strony zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujący kwotę uiszczonego wpisu i wynagrodzenie pełnomocnika (art. 200 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).