II SA/Bk 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. w rejonie ulic R.i D. oddala skargę Rada Miasta B. podjęła w dniu [...] listopada 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...]. w B. w rejonie ulic [...]. Zgodnie z § 2 uchwały, integralną jej część jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru do objęcia tym planem, zaś wedle § 3 uchwały, opracowanie i uchwalenie planu może następować dla poszczególnych fragmentów obszaru. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą jej podjęcia jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Na terenie wskazanym w załączniku graficznym do uchwały zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna o jednolitym charakterze, uzupełniona zabudową usługową i zielenią. Opracowanie planu ma na celu głównie utrzymanie istniejącego charakteru tego fragmentu osiedla, jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a także wyznaczenie części terenu pod zieleń. Potrzeba sporządzenia planu wynika zaś z konieczności utrzymania spójnego charakteru zabudowy mieszkaniowej i ochrony uporządkowanego układu urbanistycznego. Opracowanie planu miejscowego pozwoli wprowadzić nową zabudowę uwzględniającą eksponowane położenie obszaru w rejonie skrzyżowania [...] i [...], a także zapobiegnie powstaniu konfliktów funkcjonalno-przestrzennych na tym terenie. W ocenie Rady konieczne jest też ustalenie zasad zagospodarowania terenu, uwzględniających kierunki rozwoju określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. Ponadto w rejonie skrzyżowania [...] i [...] podejmowane są działania zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej lokalizację wielkogabarytowej reklamy, co jest sprzeczne z zasadami lokalizacji reklam stosowanymi w opracowaniach planistycznych. Rada wskazała również, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wykonana została analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.. W dniu [...] grudnia 2018 r. M. M. wniósł do Rady Miejskiej w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc w nim, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na naruszenie: – art. 17 pkt. 6 b u.p.z.p. w zw. § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), przez przedstawienie do uzgodnienia odpowiednim organom projektu zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w postaci rysunku sporządzonego na nieaktualnej mapie zasadniczej; – art. 17 u.p.z.p. w zw. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 34 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez opracowanie planu miejscowego dla obszaru, dla którego do dnia dzisiejszego nie została założona ewidencja gruntów i budynków; – art. 17 u.p.z.p. w zw. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez wykorzystanie nieaktualnej mapy na potrzeby projektu planu miejscowego, która nie obejmuje nieruchomości skarżącego z uwagi na zmiany granic nieruchomości skarżącego, które to nastąpiły z naruszeniem: § 5 pkt.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz § 64 ust. 2 złącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. W uzasadnieniu przedmiotowego wezwania wskazał, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest współwłaścicielem działki nr [...], której część znalazła się w granicach ul. [...], objętej przedmiotową uchwałą. Nie czekając na odpowiedź Rady Miejskiej w B., M. M. wniósł w dniu [...] grudnia 2018 r. skargę do tut. Sądu na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając Radzie Miejskiej w B. naruszenie: – art. 17 pkt. 6 b u.p.z.p. w zw. § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), przez przedstawienie do uzgodnienia odpowiednim organom projektu zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w postaci rysunku sporządzonego na nieaktualnej mapie zasadniczej; – art. 17 u.p.z.p. w zw. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 34 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez opracowanie planu miejscowego dla obszaru, dla którego do dnia dzisiejszego nie została założona ewidencja gruntów i budynków; – art. 17 u.p.z.p. w zw. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez wykorzystanie nieaktualnej mapy na potrzeby projektu planu miejscowego, która nie obejmuje nieruchomości skarżącego z uwagi na zmiany granic nieruchomości skarżącego, które to nastąpiły z naruszeniem: § 5 pkt.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów; – art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.z.a. przez nie uwzględnienie w załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu, części nieruchomości o nr [...], która to bezprawnie została włączona do ul. [...], na podstawie operatu technicznego, wykonanego na zlecenie Wodociągów B., który to stoi w sprzeczności do operatu technicznego wykonanego 2 tygodnie wcześniej na zlecenie Urzędu Miejskiego w B.; – art. 14 ust. 5 niedookreślonego aktu prawnego, przez podanie nieprawdziwych powodów przystąpienia do sporządzenia planu, bowiem w ocenie skarżącego, jest to kolejna próba Prezydenta Miasta B. wybudowania ul. [...] w porozumieniu z Wodociągami B. Sp. z o.o. na gruntach prywatnych. W tym zakresie skarżący wskazał, że dotychczas planowanych inwestycji polegających na budowie sieci kanalizacyjnej oraz budowie ul. [...], wycofała się najpierw ww. spółka, a następnie ww. organ; – art. 14 ust. 5 niedookreślonego aktu prawnego, przez przygotowanie materiałów geodezyjnych na podstawie nieaktualnej ewidencji gruntów i budynków, bowiem wprowadzane zmiany dotyczące zmiany powierzchni ul. [...] oraz działek bezpośrednio z nią graniczących, odbywały się bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący uargumentował powyższe zarzuty oraz wskazał, że swój interes prawny wywodzi z art. 140 Kodeksu cywilnego, bowiem jest współwłaścicielem działki nr [...], której część znalazła się w granicach ul. [...], objętej zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, wskazując, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, a więc nie narusza interesu prawnego skarżącego ani jego uprawnień. Wyraża ona jedynie zamiar uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego. Organ wskazał również, że nie ma szczegółowych ustaleń, co do załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, zaś wymogi, na które powołuje się skarżący dotyczą wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który jest odrębnym dokumentem planistycznym. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący podniósł szereg zastrzeżeń co do aktualności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących powierzchni działki skarżącego oraz załączył mapy geodezyjne dotyczące analizowanego terenu, pismo prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] skierowane do Departamentu Architektury, zawierające prośbę o wycofanie wniosku dotyczącego budowy ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, a także decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...]. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że granicami opracowania planu, którego dotyczy uchwała intencyjna, nie jest objęta nieruchomość skarżącego. Granica opracowania planu przebiega po granicy ul. [...], zaś nieruchomości leżące poza tą granicą są objęte innym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodał także, że skarżący opiera swoje zarzuty na roszczeniach własnościowych do terenu objętego granicami uchwały intencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. w rejonie ulic [...] i [...], podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Podstawę prawną skargi złożonej w niniejszej sprawie stanowił natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że skarga oparta na art. 101 u.s.g. jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym. Konstrukcja przytoczonego przepisu wskazuje bowiem, że strona inicjująca postępowanie w tym trybie winna wykazać się nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi dopiero podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Omawiana skarga nie ma charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. To skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04 oraz 3 września 2004 r., OSK 476/04; orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Zgodnie zaś poglądami judykatury źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyroki NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1426/01 i z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi przy tym zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (ust. 5). Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. A zatem prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 623/08, Lex 515305; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. II SA/Gd 288/08, Lex 51503; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. II SA/Lu 274/09, Lex 574467). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793). Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobligowany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. także m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 7/15, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2560/14, postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. II OSK 2875/15, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. II OSK 1825/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). Uwzględniając zatem powyższe, stwierdzić należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje dopiero uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne zaś akty planistyczne gminy, w tym zaskarżona uchwała, mają wyłącznie charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organu, że zaskarżona uchwała nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie przesądza o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego, ustalenia uchwały nie oddziaływują bowiem w żaden sposób (nie tylko wprost, ale nawet pośrednio) na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, tym bardziej że nieruchomość skarżącego nie jest objęta zakresem skarżonej uchwały. W związku z powyższym przyjąć należy, że skarżący nie wykazał, by wyżej opisana uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała – w chwili jej zaskarżenia – interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej. Marginalnie wskazać jedynie należy, że dopiero ostatecznie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie określał sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan ten będzie podlegał samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. Ponadto w toku procedury planistycznej skarżący będzie mógł składać wnioski do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) oraz uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Podkreślić zatem należy, że pomimo braku możliwości kwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżący dysponuje instrumentami prawnymi chroniącymi jego interes prawny w postępowaniu planistycznym. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.