II SA/Bk 551/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 załącznika do uchwały w sprawie przyjęcia Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. w zakresie słów: "prowadzonych przez Powiat B." oddala skargę. W dniu [...] maja 2018 r. Rada Powiatu B., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2017 r. poz. 1868 ze zm., dalej: "u.s.p."), oraz art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2017 r. poz. 2198 ze zm., dalej: "u.s.o."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. (zwanego dalej: "Programem"). W § 1 uchwały wskazano, że Program stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z § 2 Programu ustalono, że jest on adresowany do dzieci i młodzieży uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat B. W dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził, na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p. nieważność § 2 załącznika do ww. uchwały w zakresie słów: "prowadzonych przez Powiat B.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w zakwestionowanym punkcie pominięto uczniów będących mieszkańcami powiatu lecz uczęszczających do innych szkół, niż te prowadzone przez Powiat B., jednocześnie rozszerzając ten krąg o uczniów nie będących mieszkańcami powiatu, a uczących się w szkołach znajdujących się na jego terenie. Zdaniem organu nadzoru, system wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży winien traktować wszystkich uczniów, którzy mieszczą się w kręgu dzieci i młodzieży uczęszczających do szkół i placówek oświatowych, zamieszkałych na terenie Powiatu, na tych samych zasadach, w szczególności ze względu na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.s.p., które przemawiają za ograniczeniem kręgu osób uprawionych do uzyskania wsparcia ze środków pozostających w dyspozycji powiatu, do jego mieszkańców. W tym względzie organ nadzorczy powołał się również na art. 90t ust. 4 u.s.o. konstatując, że organ stanowiący Powiatu B., nie posiada kompetencji do modyfikowania kręgu osób uprawnionych do ww. pomocy, wskazując jako przesłankę fakt uczenia się w szkole prowadzonej przez Powiat, a nie fakt bycia jego mieszkańcem. Powyższe, przemawiało w ocenie organu za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w omawianym zakresie. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze złożył do tut. Sądu Powiat B., zarzucając mu naruszenie art. 90t ust. 1 pkt 1 u.s.o. oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607, Dz.U. z 2006, nr 154, poz. 1107) oraz wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda nie uwzględnił samodzielności Powiatu, jego polityki edukacyjnej i roli jako organu prowadzącego szkoły oraz, że w interesie mieszkańców leży zapewnienie im dostępu do oświaty jak najbliżej domu, a tym samym utrzymanie istniejących szkół prowadzonych przez Powiat. Zakwestionowana uchwała miała natomiast na celu zainteresowanie młodzieży tymi szkołami, które znajdują się na terenie Powiatu, ze względu na fakt, że rokrocznie spada liczba młodzieży uczęszczającej do tych szkół. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada najpierw przytoczyć przytoczyć brzmienie art. 79 u.s.p., określającego przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, wedle którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W związku z tym nakłada to na organ nadzoru obowiązek dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie powiatowym, w art. 79 ust. 5 stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy więc oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w tym akcie prawnym. A zatem do tzw. "istotnych naruszeń przepisów prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną ich treść - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W praktyce oznacza to, że organ w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu powiatu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda P. bezspornie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że postanowienie § 2 załącznika do opisanej na wstępie uchwały Rady Powiatu B. w odniesieniu do słów: "prowadzonych przez Powiat B." w sposób istotny narusza prawo, co w konsekwencji prawidłowo skutkowało stwierdzeniem nieważności w powyższym zakresie. Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 1 u.s.o., stanowiącym podstawę materialnoprawą podjętej uchwały, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży. Powyższy przepis stworzył podstawę prawną do uruchamiania przez jednostki samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy programów pomocowych dla uczniów o charakterze motywacyjnym. Przy czym zauważyć należy, że przepis ten wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, zaś programami regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 u.s.p.), zaś województwo to regionalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). Omawiany przepis art. 90t u.s.o. nie upoważnia więc powiatu do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze niż lokalny. Taka możliwość nie wynika również z art. 166 ust. 1 i art. 164 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie art. 166 ust. 1 Konstytucji definiuje zadania własne, jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że powiat wykonujący zadania własne jest władny czynić to tylko w takim zakresie, jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 u.s.p. tworzą jego mieszkańcy. Pamiętać przy tym też należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP stanowiącą, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży musi zatem zapewnić równe traktowanie wszystkich mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że program wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. przyjęty uchwałą Rady Powiatu B. Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. stanowi program lokalny w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że mógł on dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Powiatu B.. Tymczasem z zapisu § 2 załącznika do omawianej uchwały wynika, że program adresowany jest do "dzieci i młodzieży uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat B.". Rację zatem ma organ nadzoru, że Rada Powiatu określając krąg adresatów programu poprzez wskazanie jako przesłanki faktu uczenia się w szkole, której organem prowadzącym jest Powiat B., a nie faktu bycia mieszkańcem Powiatu B., dokonała modyfikacji kręgu osób uprawnionych do skorzystania z tego programu, niezgodnie z przyznanymi jej kompetencjami. Z jednej bowiem strony nastąpiło rozszerzenie kręgu beneficjentów programu na osoby nie będące mieszkańcami Powiatu B., a więc na osoby nie należące do lokalnej wspólnoty samorządowej. Z drugiej zaś strony nastąpiło jego zawężenie z uwagi na pominięcie uczniów będących wprawdzie mieszkańcami Powiatu B. lecz uczęszczających do innych szkół i placówek oświatowych niż te, które są prowadzone przez Powiat B.. Omawiane postanowienie swym zasięgiem wykroczyło zatem poza "program lokalny", obejmując mieszkańców także innych jednostek samorządu terytorialnego, naruszając tym samym wyżej powołany art. 90t u.s.o., ale i także przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż wykluczyło część mieszkańców wspólnoty samorządowej. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że Wojewoda P. zasadnie zakwestionował niniejszą uchwałę w omawianym zakresie, uznając ją za sprzeczną z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Jeszcze raz bowiem zaznaczyć należy, że Rada Powiatu nie posiada kompetencji do zawężenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania wsparcia z wyżej omawianego programu wyłącznie do uczniów uczęszczających do szkół, których organem prowadzącym jest powiat. W przypadku pomocy na wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, jedynie kategoria mniejszych szans edukacyjnych (barier edukacyjnych) powinna stanowić podstawę do przyznania wsparcia. Kryterium takim nie może być zaś kwestia uczęszczania do szkoły, dla której organem prowadzącym jest dana jednostka samorządu terytorialnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już w tym przedmiocie orzecznictwie sądów administracyjnym. I tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r. Sąd stwierdził: "rację ma organ nadzoru uznając, że przedmiotowa uchwała narusza zasadę równego traktowania mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej, niezasadnie pomijając uczniów uczęszczających do szkół, dla których organem prowadzącym nie jest Powiat." (sygn. akt III SA/Gd 394/11). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 25/11, wyjaśnił, że: "przepis art. 90t ust. 1 u.s.o. nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy szkoły, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży" (tak też: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. I OSK 2128/17 oraz z dnia 27 stycznia 2010 r. I OSK 1465/09, a także wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2015 r. II SA/Ol 1319/14 i w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2014 r. III SA/Gd 800/14). Z wyżej podanych przyczyn argumenty skargi mające na celu wykazanie, że organ posiadał kompetencje określenia kręgu beneficjentów programu w sposób podany w zaskarżonym postanowieniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim twierdzenie, że celem wprowadzenia zakwestionowanego postanowienia było zachęcenie młodzieży do wyboru szkół prowadzonych przez Powiat B. w związku ze spadkiem zainteresowania tego typu ofertą edukacyjną nie znajduje oparcia w omawianych przepisach prawa. Jak słusznie bowiem zauważył organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, celem programu lokalnego nie jest promowanie szkół prowadzonych przez powiat, lecz wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży na terenie Powiatu B.. Takich kompetencji nie można również wyprowadzić z treści art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, albowiem przepis ten nie daje uprawnień do określania kręgu uprawnionych w sposób dowolny, sprzeczny z prawem, w tym konstrukcyjną zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, która stanowi o równym traktowaniu wszystkich mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.