II SA/Bk 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – Polskich P. Sp. z o.o. w M. z dnia [...] grudnia 2014 r., Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej "K. – S." o mocy nominalnej do 2,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie obejmującym działkę o nr geod. [...], położonym w obrębie ewidencyjnym K. – S., gmina M. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. Z., A. O. i S. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zostały w nim podniesione. Jego zdaniem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego (organ szczegółowo je omówił i przeanalizował), ale nie może pozostać w obrocie prawnym ze względu na błędy proceduralne, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. W ocenie organu w przedmiotowym postępowaniu nie brali udziału współwłaściciele działki nr [...] objętej oddziaływaniem akustycznym przedmiotowej elektrowni wiatrowej, tj. B. B. (udział 3/16 części), B. J. B. (udział 3/16 części) i M. B. (udział 3/20 części). Jedynie B. U. i D. U. posiadający w omawianej działce udział 1/4 części we współwłasności ustawowej oraz D. U. posiadająca udział 3/16 części, uznani zostali przez Wójta za osoby mające prawo strony w toczącym się postępowaniu. Podobnie organ I instancji postąpił z tymi współwłaścicielami co do działki nr [...], uznając za stronę jedynie D. U. i B. U. Nadto w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki nr [...] D. O., położonej podobnie, jak wyżej wymienione, w obszarze objętym oddziaływaniem akustycznym przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Powyższe informacje zostały przez organ odwoławczy ustalone na podstawie wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy i mapy dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na której zaznaczono granice oddziaływania inwestycji. Oznacza to, że organ I instancji prowadził postępowanie bez udziału wszystkich stron, którym ani nie doręczono żadnej decyzji, ani nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania. Tymczasem brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi poważne uchybienie proceduralne, które jest odrębną i samodzielną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy nie miał możliwości wydania innej decyzji niż tylko kasacyjnej. W przeciwnym razie naruszona by została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli A. O., R. U. i S. Z., w której zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 72 ust.1 pkt 3 (ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko), poprzez jego nie zastosowanie, co przejawia się w uznaniu przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, iż część dyspozytywna przywołanego powyżej przepisu artykułuje wobec organu wydającego decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu jedynie możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy przywołany powyżej przepis wprost obliguje organ wydający decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu wydawaną na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, a ponadto, z uwagi na specyfikę materii, wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ I, jak i II instancji nie dysponuje; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z przywoływanym powyżej przepisem prawa na Gminie ciąży obowiązek, m.in. dbałości o sprawy dotyczące ochrony zdrowia, a niewątpliwie budowa elektrowni wiatrowej obecnie nadal należy do przedsięwzięć, których negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, wobec czego należy mieć na uwadze treść zalecania Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia (pismo znak: MZ-ZP-Ś-078-21233-13/EM/12 z dnia 27 lutego 2012 r. oraz opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia 21 lutego 2013 roku (znak pisma: MZ-ZP-Ś-079-23709-4/EM/13), zgodnie z treścią których lokalizowanie elektrowni wiatrowych powinna dzielić odległość co najmniej 2 kilometrów od domów ludzi celem wyeliminowania lub zminimalizowania negatywnych skutków zdrowotnych, przy czym podnieść należy, iż planowana inwestycja w postaci elektrowni wiatrowej w obrębie ewidencyjnym K. S. miałaby powstać w odległości zaledwie około 510 m od zabudowań, co z kolei stanowi oczywiste naruszenie tzw. zasady przezorności. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty o odmowie wydania warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. odrzucono prawomocnie skargi A. O. i S. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu mimo częściowej zasadności podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], która uchyliła decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna SKO w Ł. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich stron, których ani nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono im żadnej decyzji, które to naruszenie, w jego ocenie, winno być usunięte właśnie przez ten organ, gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i w sytuacji stwierdzenia, że z winy organu I instancji w postępowaniu tym zostały pominięte podmioty, którym przysługuje przymiot strony, uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak bowiem czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 842/13, oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. musi być jednak poprzedzone stosownymi ustaleniami i stwierdzeniem pozytywnych przesłanek w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 937/13). W sprawie niniejszej, co nie budzi wątpliwości, organ odwoławczy takie ustalenia poczynił i jednoznacznie stwierdził, kto i dlaczego został pominięty jako strona w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższe oznacza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy koniecznym stało się zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w przeciwnym razie organ ten naraziłby się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). W kontekście powyższego jako całkowicie niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, że w niniejszym stanie faktycznym organ II instancji uprawniony był do merytorycznego rozstrzygnięcia i odmowy wydania warunków zabudowy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedynym bowiem prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Jako częściowo zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia przez SKO w Ł. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. ze wskazanymi w skardze przepisami prawa materialnego. Jak już bowiem wyżej wskazano, podejmując decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem nie mieści się to w zakresie zastosowania wskazanego przepisu. Zresztą organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1510/13). Powyższe naruszenie nie miało jednak, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Reasumując, zdaniem Sądu, pomimo, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się częściowo zasadne, to jednak nie były one w stanie podważyć legalności wydanej przez organ II instancji decyzji. Sąd nie doszukał się też z urzędu innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.