II SA/Bk 762/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku garażowego wraz z wiatą, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości F., gmina F., stanowiącej własność M. Z. (powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "Skarżący"). W trakcie postępowania oraz dokonanych w dniu [...] maja 2013 r. oględzin ustalono, że ww. nieruchomość zabudowana jest m.in. budynkiem garażowym o wymiarach 30 m x 7.60 m z wiatą drewnianą o wymiarach 4.08 m x 16 m. Wiata z dachem jednospadowym. Budynek garażowy wykonany został z bloczków wapienno - piaskowych z dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową. Budynek został posadowiony na fundamentach kamiennych, a w jego wnętrzu została wylana posadzka. Elementy więźby dachowej posiadają zarówno stare, jak i nowe elementy. Obecny w trakcie czynności właściciel nieruchomości M. Z. wyjaśnił, iż w tym miejscu od "zawsze" istniała stara kamienna stodoła i nie posiada on wiedzy, kto i kiedy ją przebudował lub odbudował. Nie posiada on także informacji, czy na obiekt było uzyskane pozwolenie na budowę. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji: 1) zaświadczenia Wójta Gminy F. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i oceną stanu technicznego obiektu, uwzględniającego w razie potrzeby wskazanie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym z warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami, 3) zaświadczenia potwierdzającego aktualny wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ I instancji poinformował Skarżącego, iż w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia procedury orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie aktualny właściciel M. Z. pismem z dnia [...] listopada 2013r., wskazał iż według jego wiedzy przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą powstał w latach 80 - tych XX wieku. W związku z tym, że Skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...], nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu wraz z wiatą. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014r., M. Z. wystąpił do organu stopnia powiatowego o uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a., wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], odmówił uzupełnienia w/w własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. W dniu [...] kwietnia 2014r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem Skarżącego skoro decyzja organu I instancji nie została uzupełniona w trybie art. 111 k.p.a., to tym samym nie może pozostać w obrocie prawnym. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że poza sporem w sprawie jest okoliczność samowolnej realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem Inwestor nie okazał żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji. W ocenie organu odwoławczego również ustalona przez organ I instancji przybliżona data budowy wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 1999r., na których to przedmiotowy obiekt jest widoczny, ale o innej długości (krótszy), a także ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...] stycznia 1999r., na którym przedmiotowy obiekt jest naniesiony ale w innych wymiarach niż aktualnie. Zestawiając powyższe dokumenty z zeznaniami części świadków organ II instancji doszedł do wniosku, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie mógł powstać w latach 80 - tych ubiegłego wieku, jak podaje Skarżący. W konsekwencji uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu prawidłowo została przeprowadzona w oparciu o przepisy obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił dodatkowo, że w toku postępowania została podjęta próba legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, jednakże Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Ponadto PWINB zwrócił uwagę, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych Skarżący został pouczony o konieczności rozbiórki obiektu w przypadku nieprzedłużenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu jakoby data powstania całego obiektu nie została ustalona, a zeznania wskazanych przez Skarżącego świadków całkowicie pominięte, PWINB wskazał, iż kontrolowany budynek wraz z wiatą powstał pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a potwierdza to materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych oraz wpisów do ewidencji kartograficznej. W ocenie organu II instancji bez znaczenia są także argumenty strony, iż wskazanie daty samowoli budowlanej na datę sprzed [...] lipca 2003r., kształtuje inną podstawę prawną. Zarzut ten jest o tyle chybiony, gdyż aktualnie obowiązujące przepisy, dotyczą wyłącznie rozróżniania daty granicznej stosowania prawa budowlanego aktualnego, bądź uprzednio obowiązującego (tj. z 1974r.). Datą tą jest data wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane tj. data 1 stycznia 1995r. Zdaniem organu data 11 lipca 2003 r., była istotna w latach wcześniejszych, gdyż dopiero do postępowań wszczętych po w/w dacie można było stosować przepisy o opłacie legalizacyjnej, albowiem przepisy obowiązujące do dnia 1 lipca 2003r., nie przewidywały legalizacji lecz wyłącznie rozbiórkę. Końcowo organ podkreślił, iż po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę brak jest podstaw do legalizacji obiektu, wbrew twierdzeniom Skarżącego. Tym samym skoro organy nadzoru budowlanego orzekły rozbiórkę, to nie będzie już prowadzone odrębne postępowanie legalizacyjne. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Skarżący wyjaśniając, że kontrolowany budynek nie był w trakcie budowy, gdyż od kilkudziesięciu lat spełnia swoje funkcję. Jego budowę rozpoczął i zakończył dziadek Skarżącego. W ocenie Skarżącego nie ma żadnych dowodów na to, iż kontrolowany budynek mógł powstać w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełniając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, oparcie decyzji na podstawie sprzecznych ze sobą dowodów oraz nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organy obu instancji odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom świadka S. Z. W ocenie pełnomocnika twierdzenie organów na podstawie zdjęcia lotniczego z dnia [...].09.1999 r., iż przedmiotowy budynek miał na ten dzień inne wymiary (był krótszy) niż te, które stwierdzono w czasie oględzin dokonanych dnia 24.05.2013 r. (30,00 x 7,60 m), jest bezpodstawne. Jak wynika bowiem ze zdjęć dołączonych do protokołu oględzin z [...].05.2013 r., przedmiotowy budynek składa się z części z dachem dwuspadowym oraz z części z dachem jednospadowym, o czym nie wspomniano w żaden sposób we wskazanym protokole. Z kolei analiza zdjęcia lotniczego z dnia [...].09.1999 r. wskazuje na taki sam układ dachu przedmiotowego budynku. Biorąc pod uwagę ten fakt, pełnomocnik Skarżącego stwierdził, iż całkowita długość przedmiotowego budynku na zdjęciu lotniczym z dnia [...].09.1999 r. odpowiada mniej więcej długości budynku usytuowanego naprzeciwko (30,50 m). Jeżeli chodzi o ewidencję i kartotekę przyjętą do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...].01.1999 r. pełnomocnik Skarżącego stwierdził, iż dowód ten pozostaje w sprzeczności z dowodem w postaci zdjęcia lotniczego z dnia [...].09.1999 r. Oba te dowody pochodzą z tego samego roku. Tymczasem na szkicu znajdującym się we wskazanej kartotece, przedmiotowy budynek ma długość 24,70 m, a ze zdjęcia lotniczego wynika, że długość ta wynosi około 30,00 m. Na wskazanym szkicu nie ma również budynku spichlerza, który z kolei jest na zdjęciu lotniczym. Zdaniem autora skargi za całkowicie niewiarygodne należy też uznać zeznania świadków S. M. i S. W. Świadkowie Ci pozostają bowiem od wielu lat w sporze z rodziną Skarżącego, w związku z tym są żywo zainteresowani wynikiem przedmiotowej sprawy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych orzeczeń stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak art. 48 ust. 2 i 3 wyżej wymienionej ustawy dopuszcza legalizację samowoli budowlanej jeżeli inwestor w zakreślonym terminie przedstawi zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dołączy dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W kontrolowanej sprawie organ dokonując w dniu [...] maja 2013 r. oględzin stwierdził, iż istniejąca na działce należącej do Skarżącego stodoła o konstrukcji drewnianej i kamiennym fundamencie została rozebrana, a w jej miejsce został wybudowany budynek garażowy o konstrukcji murowanej (z bloczków wapienno-piaskowych) o wymiarach 30,00 x 7,60 m z wiatą drewnianą o wymiarach 16,00 x 4,08 m, którego budowa wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy budynek garażowy został wybudowany w 2005 roku, a wiata kilka lat później oraz, że na budowę tego obiektu nie zostało wydane pozwolenie na budowę, a wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci: ewidencji decyzji o pozwoleniu na budowę, zeznań przesłuchanych w sprawie świadków – S. M. i S. W., zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 1999r., na których to widoczny jest obiekt o innej długości (krótszy), a także ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...] stycznia 1999r., na której przedmiotowy obiekt naniesiony jest w innych wymiarach, niż aktualnie. Wprawdzie Skarżący prezentuje w tym zakresie odmienną wersję, twierdząc, że kontrolowany budynek został wybudowany przez jego dziadka w latach 80-tych, co potwierdził też świadek – S. Z., tym niemniej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, nie może tych twierdzeń podzielić. Jak słusznie bowiem podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, twierdzeniom tym zaprzeczają bowiem dowody w postaci powołanych wyżej dokumentów. W tym miejscu podnieść należy, iż zasada swobodnej oceny dowodów zrównuje (z pewnymi wyjątkami niemającymi zastosowania w sprawie) moc dowodową środków dowodowych bez względu na ich pochodzenie i nie wymaga potwierdzania jednych dowodów za pomocą innych. Z tego względu nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, iż zeznania świadków S. M. i S. W., jako niepotwierdzone innymi dowodami, nie zasługują na wiarygodność tylko z tego względu, że świadkowie Ci pozostają w sporze z rodziną Skarżącego. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może mieć decydującego wpływu, jak oczekuje tego Skarżący, na ocenę wiarygodności zeznań ww. świadków. Tym samym za trafne należy uznać działanie orzekających w sprawie organów, które ustalając datę budowy spornego budynku oparły się na podstawie zebranych dokumentów, z których niemalże bezspornie wynika, że kontrolowany obiekt nie mógł powstać w latach 80 – tych ubiegłego wieku. Ustalenie zaś, że przedmiotowy obiekt garażowy powstał w 2005 roku, a wiata kilka lat później powoduje, iż ma do niego zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadzał zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W związku z tym, iż wykonany obiekt nie mieści się w żadnej z wymienionych w tym przepisie grup robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, tym samym, jak słusznie uznały organu nadzoru budowanego, jego budowa objęta była obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro Skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem, to organy prawidłowo wszczęły procedurę naprawczą z art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Skarżący nie doprowadził jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na mocy wspomnianego postanowienia nałożono na Skarżącego - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie do 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji, tj.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy F. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i oceną stanu technicznego obiektu, uwzględniającego w razie potrzeby wskazanie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym z warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami, 3) zaświadczenia potwierdzającego aktualny wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ I instancji poinformował Skarżącego, iż w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia procedury orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2008 roku o sygn. II SA/Sz 514/08). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie wszystkie dokumenty, do których zasadnie zobowiązał go organ nadzoru budowlanego. Spełnienie zaś nawet części słusznego zobowiązania nie daje podstawy do legalizacji obiektu budowlanego, a stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust.1 tej ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2009 roku o sygn. akt II SA/Bk 388/09). W obliczu powyższych ustaleń faktycznych oraz wobec jednoznacznego brzmienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały w drodze decyzji rozbiórkę opisanego budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych jest bardzo liczne i jednorodne, co potwierdza słuszność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (m.in. wyroki NSA z 26 lutego 2013r. II OSK 2016/11 oraz z 19 stycznia 2011r. II OSK 72/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 marca 2011 r., II SA/Go 50/11, wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r., II SA/Sz 584/10, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2010 r., II SA/Ke 311/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadmienić jednocześnie należy, iż unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Okoliczności zatem nienaruszania przez wniesiony budynek interesu społecznego, interesu osób trzecich oraz nie zagrażania życiu lub mieniu, nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny to znaczy nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Taka interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z 26 lutego 2013r. II OSK 2050/11, oba dostępne w CBOSA) Skład orzekający w sprawie podziela w pełni powyższe poglądy. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie kontrolowanego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a Skarżący nie przedłożył dokumentów niezbędnych do jego legalizacji, obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wzniesionego budynku. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.