II SA/Bk 796/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących – J. M. i J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 796/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. J. M. zwrócił się do Starosty Powiatowego w S. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów poprzez zaklasyfikowanie działki nr [...] w S. jako użytku rolnego. Aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 2009 r. J. i R. małżonkowie M. darowali działkę nr [...] w S. synowi J. M., natomiast L. P. darowała bratu J. M. nieruchomość rolną zabudowaną budynkami gospodarczymi, składającą się z kilku działek, położonych w S. G. i w B. S., wcześniej otrzymaną w drodze darowizny od rodziców. W dniu 20 stycznia 2010 r. także J. M. złożył wniosek do Starosty Powiatowego w S. o przywrócenie klasyfikacji działki nr [...] jako użytku rolnego. Wskazał, że stanowi ona część gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą działki położone w miejscowościach S., S. G. i B. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] Starosta S. odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu symbolu "B-RVI" (grunty rolne zabudowane) w miejsce aktualnego zapisu "B" (tereny mieszkaniowe) w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. w działce nr [...] o pow. 0,1106 ha. Jako główny powód odmowy wskazał, iż na skutek rozpoczęcia innego niż rolny procesu zagospodarowania działki - w kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wraz z aktualizacją użytków gruntowych wykonanej w latach 2008 - 2009 i zatwierdzonej przez Starostę S. - tereny te zaklasyfikowano jako mieszkaniowe "B". Takie też przeznaczenie tego terenu przewidywał poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a obecnie w części miejscowości S., w której położona jest działka, dominuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Właściciele działek nie złożyli zastrzeżeń do projektu mapy klasyfikacyjnej wyłożonego w trakcie procesu modernizacji operatu wraz z aktualizacją użytków gruntowych przeprowadzonej zgodnie z wymogami art. 24 "a" prawa geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku odwołania złożonego od tej decyzji przez J. M. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił to rozstrzygnięcie. Wskazał, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. nie dopełniono czynności kontrolnych w zakresie prawidłowej klasyfikacji gruntów, opierając się wyłącznie na ustaleniach wykonawcy robót. Nie rozpatrzono zatem całego materiału dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie należy wyeliminować w obecnie prowadzonym postępowaniu aktualizacyjnym. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] Starosta S. wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta S. zmianę polegającą na wpisaniu symbolu "RVI" o pow. 0,0224 ha w miejsce aktualnego zapisu "B" tereny mieszkaniowe w pozycji rejestrowej G.321 w działce nr [...]. W pozostałej części pozostawił zapis dotychczasowy "B" o powierzchni 0,0882 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza wszystkich zagadnień powstałych w sprawie oraz obowiązujących przepisów uzasadniała wydzielenie z działki nr [...] części użytkowanej rolniczo i pozostawienie w pozostałej części zapisu o przeznaczeniu jako tereny mieszkaniowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. M. wskazując na bezpodstawność dzielenia działki nr [...] na część rolniczą i tereny mieszkaniowe, bowiem obecnie jest ona częścią gospodarstwa rolnego J. M., a znajdujące się na niej budynki służą produkcji rolnej i przechowywaniu płodów rolnych. Także za poprzedniego właściciela stanowiła w całości działkę rolną. Odwołał się do przepisu art. 551 Kodeksu cywilnego i definicji gospodarstwa rolnego jako zorganizowanej całości. Zarzucił, że nie został poinformowany należycie o wprowadzonych podczas modernizacji ewidencji zmianach w operacie ewidencji gruntów. Wskazał, że działkę w 1982 r. kupił jako należącą do gospodarstwa rolnego i cały czas pełniła ona funkcję rolniczą, dlatego nie rozumie dlaczego obecnie miałaby podlegać wyższemu opodatkowaniu jako mieszkaniowa. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że aktualnie działka nr [...] jest w części (0,0882 ha) zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Ta część znajduje się w granicach kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonej jeszcze przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. Grunty na tej części zostały wyłączone z produkcji rolniczej i utraciły charakter rolniczy. Aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. przewiduje kontynuację rozwoju przestrzennego zgodnie z koncepcją poprzedniego planu miejscowego. Dlatego ta część oznaczona została jako tereny mieszkaniowe symbolem "B". W pozostałej części (0,0224 ha) działka nr [...] jest niezabudowana i dlatego oznaczono ją jako użytek rolny klasy "RVI". Zdaniem organu przedmiotowa działka nie stanowi całości z gospodarstwem rolnym posiadanym przez J. M., a położonym w odległości około 12 km od S. Jednak w trakcie postępowania okazało się, że nie wszystkie grunty miasta S. zostały zasadnie "pozbawione" dotychczasowej klasy gleboznawczej. Taki wniosek wyprowadzono również w stosunku do zmiany klasyfikacji gleboznawczej części działki nr [...]. Dlatego organ I instancji wprowadził zmianę ewidencyjną w tej części. Natomiast z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas analizy danych z odnawiania operatu miasta S. - zobowiązano Starostę S. do przeglądu i analizy klasyfikacji wszystkich działek budowlanych położonych na terenie tego miasta. Organ ten wydał już 11 decyzji prostujących. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. M. i J. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. przepisów załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 68 tego rozporządzenia, jak również naruszenie przepisów procesowych tj. art. 77, 7 i 107 §3 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie interesu skarżących i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów przez nich podniesionych. Skarżący wskazali przede wszystkim na definicję gospodarstwa rolnego z art. 551 Kodeksu cywilnego wywodząc, że działka nr [...] w S. i pozostałe działki będące własnością J. M., a położone w miejscowościach S. G. i B. S., stanowią zorganizowaną całość gospodarczą stanowiącą gospodarstwo rolne. Zlokalizowany na działce nr [...] budynek jest wykorzystywany rolniczo (pełni funkcję garażowo – składowego), a więc funkcjonalnie powiązany z pozostałymi częściami gospodarstwa, podobnie jak budynek mieszkalny. Zwrócili uwagę na nieprawidłowości w trakcie przeprowadzanych oględzin, podczas których nie doszło do dokładnych ustaleń odnośnie budynku gospodarczego (który przez wiele lat nie zmieniał swojej funkcji), jak i wyjaśnienia przeznaczenia przechowywanych tam przedmiotów rolniczych. Również nie sporządzono protokołu z tych czynności, w którym wskazano by sposób wykorzystywania działki. Zakwestionowali ustalenie dotyczące sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich jako mieszkaniowych wskazując, że przykładowo sąsiad po drugiej stronie ulicy P. prowadzi intensywną produkcję zwierzęcą, co przeczy twierdzeniom o wyłącznie mieszkaniowym charakterze zabudowy terenu. Wskazano, że nigdy nie nastąpiło wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej, jak również działka nr [...] wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle w sprawie nie występuje. Zarzucono celowe pominięcie przez organ w definicji "rolnych gruntów zabudowanych" sformułowania garaże, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy – jako niepasujące do tez organów zaprezentowanych w skarżonych decyzjach. Wskazano również na nieprawidłowości w sformułowaniu i podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących cała działka nr [...] powinna zostać zaklasyfikowana jako użytek rolny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne powołane są do badania legalności – czyli zgodności z prawem – zaskarżonych aktów administracyjnych. Z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty sprawy w jej granicach, ma prawo (a nawet obowiązek) dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Nie jest przy tym ograniczony sposobem sformułowania skargi, a także wyeksponowanymi w niej zarzutami i żądaniami. W każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa zaskarżonym aktem, mimo nieuwzględnienia tego w skardze, sąd ma obowiązek z urzędu zastosowania rygorów procesowych w stosunku do stwierdzonych naruszeń. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntów na działce nr [...] w S. – a dokładnie przywrócenia poprzedniej klasyfikacji – zostało wszczęte na wniosek J. M. złożony 17 lipca 2009 r. Wówczas był on jeszcze właścicielem tej nieruchomości, bowiem aktem notarialnym z dnia 25 października 2004 r. darował wraz z żoną gospodarstwo rolne córce L. P., ale bez przedmiotowej działki. Natomiast w dniu 28 grudnia 2009 r. (czyli po wszczęciu postępowania) J. M. dokonał darowizny spornej działki nr [...] synowi J. M. Tenże w dniu 10 stycznia 2010 r. także złożył wniosek w przedmiocie przywrócenia poprzedniej, rolnej, gleboznawczej klasyfikacji gruntów na spornej nieruchomości. Uszło uwadze organów obydwu instancji, że z dniem wyzbycia się prawa własności do nieruchomości J. M. utracił status strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, bowiem nie posiadał już interesu prawnego w zainicjowanym przez siebie postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednolita jest linia orzecznicza, że posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. Może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 13.10.2009 r., II OZ 865/09, wyrok WSA w Poznaniu z 13.05.2010 r., II SA/Po 955/09, wyrok NSA z 15.09.2009 r., II OSK 1357/08 – orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 Kpa). W sprawie niniejszej interes prawny J. M. wywodzony był z tytułu własności do działki nr [...]. Zatem z momentem jej darowania synowi – przestał on być stroną postępowania. Takim interesem legitymował się natomiast od dnia darowizny jego następca prawny – J. M. Powinno to skutkować umorzeniem postępowania w stosunku do J. M. czego organ I instancji nie uczynił, a wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. pominął J. M. i orzekł merytorycznie "po rozpatrzeniu podania J. M.", jak wyartykułował w decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł natomiast wyłącznie sam J. M., we własnym imieniu oraz bez powoływania się na ewentualne upoważnienie syna. Wynika to jednoznacznie z treści odwołania sygnowanego przez J. M. oraz używającego wyłącznie argumentów i sformułowań odnoszących się do swojej osoby. Przykładowo są to sformułowania: "działka ta była odrębną własnością moją i małżonki", "byłem pierwszym mieszkańcem w tej części osiedla", "nie wnosiłem zastrzeżeń", "ja w urzędzie nie bywam często", "przedmiotową działkę nr [...] kupiłem u rolnika", "do odwołania dołączam". W żadnym miejscu pisma procesowego stanowiącego odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie można znaleźć argumentów, które można by przypisać J. M. i przy oznaczeniu jako odwołującego się wyłącznie J. M. oraz jego tylko podpisie – nie sposób przyjąć, by odwołanie wniósł także J. M., lub by przedmiotowe odwołanie wniósł tenże J. M. za pośrednictwem ojca jako swego pełnomocnika. Dodać można, że J. M. w postępowaniu administracyjnym upoważnił ojca i matkę wyłącznie do odbioru korespondencji (k. 34 akt adm.). Pełnomocnictwa udzielił dopiero w dniu 02 listopada 2010 r. do postępowania przed sądem administracyjnym. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 33 § 4 Kpa w stadium administracyjnym osoba bliska może reprezentować członka rodziny bez wyraźnego upoważnienia, ale gdy dokonuje konkretnej czynności procesowej w imieniu członka rodziny i gdy wskazuje, że nie jest to działanie we własnym imieniu, a w imieniu osoby bliskiej. Tego odwołanie J. M. nie zawiera, nie wskazuje on wprost, ani nie można w sposób dorozumiany przyjąć (ze względu na treść), by odwołanie składał w imieniu syna, lub wspólnie w imieniu swoim i syna. Jak wyżej wykazano - wyprowadzić można jedynie wniosek, że odwołanie złożył J. M. wyłącznie w swoim imieniu, a nie był podmiotem do tego upoważnionym, bowiem utracił status strony z datą wyzbycia się działki nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy, jak wynika z zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r., rozpatrzył merytorycznie odwołanie J. M., które to odwołanie faktycznie nie wpłynęło. Zatem działał de facto z urzędu. Podkreślić należy w tym miejscu, że postępowanie odwoławcze oparte zostało w procedurze administracyjnej na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione wyłącznie w wyniku dokonania przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 06.05.2004 r., II SA/Gd 134/01, wyrok NSA z dnia 24.05.2007 r., II GSK 401/06, WSA ww Rzeszowie z dnia 18.06.2008 r. z dnia 18.06.2008 r. II SA/Rz 77/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 13.10.2010 r., III SA/Łd 372/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.02.2009 r., II SA/Bk 694/08, Lex nr 565744, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Rz 77/08, Lex nr 518812 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks ...", s. 737). Natomiast Wojewoda powinien rozpatrzyć odwołanie, które wpłynęło od J. M. Jeżeli stwierdziłby, do czego był uprawniony, że nie ma on w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (vide wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12.08.2009 r. IV SA/Po 386/09, NSA z dnia 02.12.2008 r., II GSK 489/08, WSA w Białymstoku z dnia 25.11.2010 r., II SA/Bk 260/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka decyzja nie została wydana, a orzeczenie oparto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w wyniku rozpatrzenia nieistniejącego odwołania J. M. Bliższa analiza decyzji z dnia [...] października 2010 r. uprawnia do oceny, że zawiera ona sprzeczności i niespójności, bowiem o ile w części wstępnej jednoznacznie sygnalizuje, że została wydana "po rozpatrzeniu odwołania Pana J. M.", to w ostatnim wersie na s. 2 nie wiedzieć dlaczego zawarto stwierdzenie "odwołanie (...) złożył Pan J. i J. M.", a w dalszej części autor przedstawia zarzuty J. M., zaś ocenę tychże i konsekwencje odnosi do J. M. Powyższe stanowi naruszenie wymogów decyzji i jej uzasadnienia (art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została podjęta po rozpatrzeniu odwołania nieistniejącego (J. M.), natomiast wniesione w sprawie odwołanie (J. M.) pochodzi w sposób niewątpliwy od podmiotu niemającego własnego indywidualnego interesu prawnego, co wykluczało merytoryczne jego rozpoznanie i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa. W tej sytuacji sąd administracyjny miał obowiązek orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja miała w sprawie niniejszej miejsce, bowiem uchybienie przepisom proceduralnym powodowało nieważność zaskarżonej decyzji. Na skutek niniejszego wyroku Wojewoda P. (Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) ponownie rozpatrzy odwołanie J. M. z uwzględnieniem powyżej przedstawionej oceny prawnej co do jego uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.