II SAB/Bk 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendant Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia wniosku K. K. z dnia [...] grudnia 2019 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] grudnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. wystawił K. K. "Zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu ZUS ERP-7". Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. K. K. zwrócił się o sprostowanie tego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że dokument ten oraz poprzednie zaświadczenia wystawione [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. nie załatwiły jego wszystkich wniosków i zarzutów i nadal nie określa prawidłowo okresu zatrudnienia. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. K. K. wniósł do Komendanta Głównego Policji ponaglenie w sprawie bezczynności organu dotyczącej załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżący wskazał, że stosownie do przepisów o wystawieniu zaświadczenia i zaświadczenia żądanej treści, terminem do załatwienia sprawy jest termin procesowy 7 dni. W dniu [...] stycznia 2020 r. K. K. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie sprostowania zaświadczenia, tj. wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy i wystawienie zaświadczenia żądanej treści. Skarżący twierdzi, że zaświadczenie wystawione [...] grudnia 2019 r. nie odzwierciedla przebiegu jego służby. Poza tym nie wskazano w nim okresów za jakie wypłacono części uposażenia i ekwiwalenty. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości. Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak wyczerpania przesłanek do jej wniesienia. Organ przytoczył pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi przed upływem terminu na rozpatrzenie ponaglenia nie powinno być uznane za wyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wywodzi, że do wyczerpania środków zaskarżenia w świetle art. 52 § 1 i 2 ww. ustawy procesowej nie jest wystarczające samo wniesienie tego środka do organu administracji. Skarżący wniósł ponaglenie [...] grudnia 2019 r., które zostało przekazane do KGP [...] stycznia 2020 r. Nie uzyskawszy odpowiedzi na to ponaglenie skarżący już [...] stycznia 2020 r. złożył skargę do sądu. Zdaniem organu, analiza akt wskazuje ponadto, że sprawa ta nie ma charakteru typowej sprawy związanej z wydaniem zaświadczenia i ma charakter skomplikowany. Skarżący wielokrotnie już żądał zmiany wydanego dokumentu ZUS ERP-7. Dotąd stanowisko skarżącego było każdorazowo analizowane, a zaświadczenia były poprawiane. Podnoszone przez skarżącego zarzuty czynią koniecznym dokonywanie dodatkowych ustaleń. Z tych względów skarga jest w ocenie organu niezasadna. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący podniósł, że Komendant nie wskazał żadnych okoliczności, które czynią sprawę skomplikowaną. Poza tym organ nie powiadomił skarżącego o jakichkolwiek komplikacjach, jakie napotkał w toku załatwienia sprawy oraz nie powiadomił o późniejszym terminie jej załatwienia. Skarżący zwrócił uwagę, że dotychczas nie zostało również rozpatrzone jego ponaglenie. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. organ przedłożył postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie organ złożył postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., w którym uznano, że Komendant Wojewódzki Policji w B. nie dopuścił się bezczynności w sprawie sprostowania zaświadczenia ZUS ERP-7 z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Treść skargi i pism znajdujących się w nadesłanych aktach wskazuje, że skarżący zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie zaświadczenia ZUS ERP-7 żądanej treści. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia do właściwego organu nadrzędnego. Bez znaczenia jest przy tym wniesienie skargi przed upływem terminu na rozpatrzenie złożonego ponaglenia. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a"), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy uprzednio złożone ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Dlatego też Sąd uznał, że w kontrolowanym przypadku doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Skarga jest zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezpodstawny. Uwzględniając przedmiot skargi należy zauważyć, że przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a. Zgodnie z paragrafem trzecim tego przepisu, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Stosownie do treści art. 218 § 1 i 2 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W myśl art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Tam, gdzie przepisy szczególne (np. art. 217 § 3 k.p.a.) ustanawiają inne, krótsze terminy na załatwienie sprawy, z bezczynnością mamy do czynienia w przypadku niedochowania tych terminów "szczególnych" i niezałatwienia sprawy z ich zachowaniem. Podzielić należy pogląd, że termin 7 dni na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio. Tak określony termin nakłada na organy duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia i podstawowym nakazem dla organu właściwego w sprawie jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granice wyznacza termin 7- dniowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Uwypuklenia również wymaga, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ustawa dopuszcza wprawdzie przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.), nie oznacza to jednak możliwości niczym nieskrępowanego przedłużania postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i dokonywania ustaleń wykraczających poza dane, informacje ujęte w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też interpretowania prawidłowości tych danych. Jeżeli zaś istnieje potrzeba wyjaśnienia pewnych okoliczności, oczywiście w granicach wynikających z treści art. 218 § 2 k.p.a., to organ nie może być zwolniony z obowiązku informowania o przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczenia nowego, dodatkowego terminu. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych (tu: art. 217 § 3 k.p.a.) ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny CBOSA). Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15, dostępne w CBOSA). Istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1809/16, dostępny w CBOSA). Celem skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynikające z treści art. 149 p.p.s.a. zasady wyrokowania oraz formy wyroków uwzględniających skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. nakazują sądowi: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W realiach rozpatrywanego przypadku skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2019 r. wniosek dotyczący wydania zaświadczenia ZUS ERP-7 o określonej, żądanej przez niego treści. Pomimo złożenia ponaglenia, do dnia wniesienia skargi do Sądu organ nie wydał zaświadczenia, tudzież postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej. Wedle przepisu art. 217 § 3 k.p.a. Komendant miał na wykonanie jednej z tych czynności okres 7 dni. W aktach brak jest przy tym jakiegokolwiek śladu poinformowania skarżącego o stanie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., czy też o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przedłużenia terminu załatwienia sprawy, chociażby z powodu skomplikowanego charakteru sprawy, o którym organ wspomina w odpowiedzi na skargę. Jedyną czynnością, jaką Komendant wykonał było przekazanie ponaglenia skarżącego do Komendanta Głównego Policji. Dopiero zaś po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia 20 grudnia 2019 r. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Opieszałość w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego wytłumaczenia. Nie może zostać uwzględniona argumentacja o skomplikowanym jej charakterze. Jak wynika z akt nie byt to pierwszy tego typu wniosek skarżącego kierowany do Komendanta. Organ znał stanowisko skarżącego, ponawiane w kolejnych pismach i żądaniach. Poza tym nie poinformował skarżącego, że sprawa dotycząca zaświadczenia nie będzie załatwiona w terminach ustawowych i nie wskazał powodów takiego stanu rzeczy i nie wyznaczył nowego terminu zakończenia sprawy. Wpływu na stwierdzenie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczące notabene ponaglenia na niezałatwienie sprawy z innego wniosku skarżącego, złożonego w listopadzie 2019 r. Mając na uwadze fakt, że organ wydając przywołane postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. załatwił wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do załatwienia tego wniosku i Sąd – stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku). Taki sposób rozstrzygnięcia nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania i czy bezczynność ta/przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Komendant Wojewódzki Policji w B. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak jest przesłanek do uznania, że niezałatwienie sprawy w terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku skarżącego. Po złożeniu skargi organ podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego i wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Mnogość wniosków składanych przez skarżącego mogła wpłynąć na nieuzasadnione skąd inąd przekonanie organu o konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu, które mogłoby wykroczyć poza granice wynikające z przepisów o wydawaniu zaświadczeń. Tymczasem, co już wyżej zaznaczono, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.