II SAB/Bk 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi C. G. – T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. oddala skargę na bezczynność Burmistrza S.; 2. stwierdza, że Burmistrz S. dopuścił się przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosku C. G. – T. z dnia [...] stycznia 2016 r. o wydanie zaświadczenia; 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącej C. G. – T. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 stycznia 2016 r. C. G. – T. wniosła do Urzędu Miejskiego w S. o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. Z. w S. W piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. organ wezwał wnioskodawczynię na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) do sprecyzowania żądania. Wyjaśniono, że wniosek wskazuje na obecny sposób użytkowania budynku natomiast nie wskazuje zamierzonego sposobu użytkowania. Zakreślono termin 5 dni oraz pouczono w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia 8 lutego 2016 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W międzyczasie, w piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) o informację, na jakim etapie jest postępowanie dotyczące legalizacji samowolnie wykonanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że zamierza użytkować budynek jako mieszkalny. Zwróciła uwagę, że organ przekroczył 7-dniowy termin załatwienia sprawy, który jest terminem zawitym, bowiem dopiero w dniu 21 stycznia 2016 r. (przy wpływie wniosku w dniu 11 stycznia 2016 r.), tj. po 10 dniach, wezwał do uzupełnienia jego braków formalnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne z wniosku C.G. – T. w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Organ wyjaśnił, że w dniu 27 stycznia 2016 r. PINB wydał decyzję nakazującą wnioskodawczyni rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr [...], tj. budynku mieszkalnego, przybudówki i fundamentu z bloczków. Samowola budowlana dotyczyła obiektu, co do którego inwestorka wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem organu pierwszej instancji, w takiej sytuacji postępowanie o wydanie zaświadczenia stało się bezprzedmiotowe. Wskazując na treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane (dalej: p.b.) Burmistrz wskazał, że wnioskowane zaświadczenie może być wydane wyłącznie przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu, a w sprawie ta zmiana już nastąpiła i była samowolna. Brak jest zatem, w jego ocenie, podstaw do prowadzenia postępowania o wydanie takiego zaświadczenia. Jak wynika z akt oraz z korespondencji organów: w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r. C. G. – T. wniosła niepodpisane "odwołanie" od decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. oraz zażalenie na niewydanie w terminie zaświadczenia. Odnośnie zażalenia, to przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przesłało je Burmistrzowi z zaleceniem potraktowania pisma jako "skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Z kolei przy piśmie z dnia 30 maja 2016 r. Burmistrz S. przesłał "zażalenie", traktując to pismo jak "skargę na bezczynność i przewlekłość", do WSA w Białymstoku w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd administracyjny postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r. odrzucił skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że "Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie". Postanowienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 29 września 2016 r., zaś jest prawomocne od dnia 20 września 2016 r. Odnośnie odwołania (pismo z dnia 11 lutego 2016 r.), to w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. Kolegium poinformowało organ pierwszej instancji, że w związku z nieusunięciem braków odwołania – pozostawiło je bez rozpoznania. Jednakże następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO w B. przywróciło C. G. –T. termin do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznania sprawy, po decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. Burmistrz zawiadomił stronę w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wydania zaświadczenia do dnia 22 grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz, na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a., odmówił C. G.- T. wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że skoro wnioskodawczyni (i jednocześnie inwestorka) dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji rozbiórkowej w dniu [...] stycznia 2016 r., zaś z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym powinna się zwrócić przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania – zaświadczenie nie może zostać wydane. Na skutek zażalenia złożonego przez wnioskodawczynię od powyższego postanowienia – SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uchyliło orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, Burmistrz postawił wnioskodawczyni zarzut niewłaściwego momentu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, natomiast to wyłącznie organ architektoniczno – budowlany jest właściwy do oceny, czy są podstawy do wniesienia sprzeciwu w sprawie z uwagi na niespełnienie wymagań formalnych zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Natomiast organ pierwszej instancji nie zrealizował obowiązku rozpatrzenia wniosku w zakresie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz, na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a., ponownie odmówił wydania zaświadczenia. Ustalił, że na podstawie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana sposobu użytkowania przedstawiona w treści wniosku jest niezgodna z planem miejscowym. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. W międzyczasie, w piśmie z dnia 11 grudnia 2016 r. C. G. – T. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w związku ze sprawą wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. (nadanym na poczcie w dniu 7 kwietnia 2017 r.), C. G. – T. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że: jej zażalenie zostało uznane przez SKO za zasadne, zaś od czasu otrzymania przez organ pierwszej instancji akt postępowania nie podjął on żadnych czynności w sprawie i nie podejmował rozstrzygnięcia. Skarżąca powołała treść art. 12 § 1, 35 § 1, 217 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. i podkreśliła obowiązujący w K.p.a. siedmiodniowy termin na wydanie lub odmowę wydania zaświadczenia, który – w jej ocenie – nie został dotrzymany. Wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie mają znaczenia powody opieszałości organu, w szczególności czy są one zawinione czy też nie. Podkreśliła, że postępowanie toczy się już drugi rok, organ zobowiązany był dochować szczególnej staranności by załatwić sprawę, tymczasem zaprzestał dokonywania merytorycznych czynności. Dopiero zażalenie na bezczynność doprowadziło do podjęcia czynności. To powoduje, że przedmiotowe postępowanie uznać należy za rażąco naruszające prawo. W jej ocenie, organ wykazał się lekceważeniem i brakiem zamiaru zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że długi okres, który dzielił złożenie wniosku i wydanie postanowienia Burmistrza z dnia [...] lutego 2017 r. wynika z precedensowego charakteru sprawy w Urzędzie Miejskim w S. Nadto, postępowanie dodatkowo było komplikowane równoległym postępowaniem prowadzonym przez PINB w S. Aby podejmować czynności w sprawie Burmistrz, jak wskazał, był zobowiązany oczekiwać na powrót akt z SKO w B lub z WSA w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w sprawie o wydanie zaświadczenia zainicjowanej przez skarżącą wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. Uprawnienie do wniesienia tego rodzaju skarg daje przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ze zm., dalej; p.p.s.a.). Ustawodawca przewidział dwie różne instytucje ochrony prawa strony do sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego nie zawierając ich ustawowej definicji. Dlatego to orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało rozumienie instytucji bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Uważa się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując, bezczynność zachodzi, gdy w ustawowym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go w terminie w procesowej formie – poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań (vide wyroki w sprawach; IV SAB/Gl 52/17 z dnia 30 maja 2017 r.; II SAB/Wr 34/17 z dnia 30 maja 2017 r.; II SAB/Sz 142/16 z dnia 26 stycznia 2017 r.; II SAB/Bk 38/15 z dnia 20 sierpnia 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Generalnie bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Tam, gdzie przepisy szczególne (np. art. 217 § 3 K.p.a.) ustanawiają inne, krótsze terminy na załatwienie sprawy, z bezczynnością mamy do czynienia w przypadku niedochowania tych terminów "szczególnych" i niezałatwienia sprawy z ich zachowaniem. Natomiast postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r., CBOSA). Skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postepowania musi być poprzedzona wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. i ten formalny warunek został w sprawie niniejszej spełniony. Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Odnośnie zarzuconej bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 11 stycznia 2016 r. zauważyć należy co następuje: Jak wyżej zauważono, istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z dnia 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z dnia 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 10/16 z dnia 7 kwietnia 2016 r. oraz I SA/Gd 321/16 z dnia 5 kwietnia 2017 r., CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Przed wniesieniem skargi, bo w dniu [...] lutego 2017 r. Burmistrz S. wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności sposobu użytkowania budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniejsze postanowienia były uchylane w trybie instancyjnym). Organ odwoławczy – SKO w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy wydane postanowienie. Zatem przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność postępowanie przed skarżonym o bezczynność organem zostało zakończone. Skutkowało to oddaleniem skargi w przedmiocie bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Sąd nie mógł zobowiązać Burmistrza S. do procesowego załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy organ w tym przedmiocie orzekł już przed wniesieniem skargi na bezczynność i przed tym organem postępowanie nie toczyło się już. Zasadność lub niezasadność sposobu załatwienia wniosku nie podlega ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, a stronie przysługują procesowe środki kontroli legalności wydanego postanowienia. Odnośnie skargi na przewlekłość spornego postępowania, to podlegała ona ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania, z uwagi na istotę przewlekłości wyżej wyjaśnioną. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (vide wyrok w sprawie II GSK 5346/16 wyżej cytowany). Przedmiotem postępowania organu w sprawie niniejszej było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 cytowanego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 K.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 K.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisy odnoszące się do trybu wydawania zaświadczeń wskazują, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach przedmiotowego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym właśnie celu prowadzić można przewidziane w § 2 art. 218 K.p.a niezbędne postępowanie wyjaśniające. Jego istota sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wniosek powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ewentualne postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Ewentualne postępowanie wyjaśniające nie może mieć charakteru "szerokiego" a "wąski". W tym miejscu zauważyć należy, że termin 7 dni na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 K.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 2/14 z dnia 3 grudnia 2014 r., IV SAB/Wa 2/17 z dnia 12 czerwca 2017 r., CBOSA). Tak określony termin nakłada na organy duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia i podstawowym nakazem dla organu właściwego w sprawie jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granice wyznacza termin 7- dniowy. W sprawie niniejszej nie został zachowany ani termin wyżej przytoczony, ani nie można uznać by postępowanie to było prowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Żadne ze wskazanych w odpowiedzi na skargę powodów nie mogą ekskulpować organu przy wyżej przytoczonym rozumieniu istoty postępowania przewlekle prowadzonego. W ocenie sądu, przy dołożeniu należytej staranności postępowanie powinno i mogło zakończyć się o wiele wcześniej. O ile bowiem – przy liberalnym podejściu – można przyjąć usprawiedliwienie zwłoki w okresie pomiędzy wpłynięciem wniosku a pierwszym rozstrzygnięciem decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. o umorzeniu postepowania oraz organ pierwszej instancji nie przyłożył się do bardzo długiego czasu trwania postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem przez SKO decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r., to postępowanie prowadzone po zwrocie akt do organu pierwszej instancji (w dniu 14 listopada 2016 r.), uznać należy za nieefektywne, niezorganizowane i przekraczające ustawowe terminy załatwienia sprawy, czyli prowadzone przewlekle. Po zwrocie akt w ww. dacie (14 listopada 2016 r.) Burmistrz nie przeprowadzając żadnej czynności nie wydał postanowienia odmownego lub zaświadczenia żądanego przez skarżącą - do dnia 20 grudnia 2016 r. Uczynił to dopiero po ponowieniu wniosku przez skarżącą w dniu 13 grudnia 2016 r. i złożeniu przez nią zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Zwłoka pozostaje niczym nieuzasadniona, tak też należy ocenić całe postępowanie prowadzone po dniu 14 listopada 2016 r. Postanowienie odmowne z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało uchylone przez SKO w B. w dniu [...] lutego 2017 r., organ pierwszej instancji otrzymał je w dniu 20 lutego 2017 r. i kolejne postanowienie wydał [...] lutego 2017 r. także nie przeprowadzając żadnej czynności. Zatem Burmistrz S. trzykrotnie orzekał w sprawie co nie pozostawało bez związku z czasokresem rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, a częstotliwość podejmowania wydanych orzeczeń budzi poważne wątpliwości i świadczy o niesprawności organu oraz opieszałości. Z wyżej przytoczonych powodów sąd stwierdził w punkcie 2 wyroku przewlekłość w prowadzonym postępowaniu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd miał obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Zdaniem składu orzekającego, nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13; wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W sprawie niniejszej należało przede wszystkim uwzględnić przedmiot postępowania oraz okres jego trwania i częstotliwość oraz zasadność podejmowanych przez organ czynności. Jak wyżej wyłożono – postępowanie o wydanie zaświadczenia ma uproszczony charakter, nie wiąże się z potrzebą szerokiego postępowania wyjaśniającego i wielością czynności procesowych organu, a ustawodawca przewidział o wiele krótsze niż ogólnie (art. 35 § 3 K.p.a.) terminy do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Charakter tego rodzaju postępowania oraz ustawowa regulacja terminów nakazują organom szczególną sprawność w załatwianiu wniosków o wydanie zaświadczenia. Tego bezsprzecznie w sprawie niniejszej zabrakło i brak jest jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających niezałatwienie wniosku skarżącej w terminie. W okresie czasu od zwrotu akt w dniu 14 listopada 2016 r. do wydania postanowienia odmownego w dniu [...] grudnia 2016 r., a następnie po uchyleniu ostatnio wskazanego postanowienie przez SKO w dniu [...] lutego 2017 r. do wydania kolejnego postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2017 r., żadne czynności nie były podejmowane, zaś wniosek pozostawał niezałatwiony. "Incydentalny charakter sprawy" podany w odpowiedzi na skargę jako usprawiedliwienie sposobu prowadzenia sprawy oraz fakt toczącego się równolegle postępowania przed organami inspekcji nadzoru budowlanego nie mogą być uznane za usprawiedliwienie braku załatwienia sprawy w należytym czasie. Nie może też ujść uwadze ogólny czas od wpływu wniosku skarżącej do ostatecznego jego załatwienia, nawet wyłączając okres od dnia [...] lutego 2016 r. (wydanie pierwszej decyzji o umorzeniu postępowania) do zwrotu akt w dniu 14 listopada 2016 r. po zakończeniu postępowania odwoławczego, w którym to czasie organ pierwszej instancji nie pozostawał w przewlekłości ani bezczynności, gdyż postępowanie przed nim było zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Z wyżej przytoczonych powodów sąd uznał rażący charakter przewlekłości o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. Skarżąca domagała się także orzeczenia grzywny wobec organu. Możliwość wymierzenia grzywny przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że grzywna ma charakter prewencyjno – represyjny. Ma dyscyplinować organ do sprawnego prowadzenia postępowania z dołożeniem należytej staranności w realizowaniu między innymi zasady szybkości postępowania. Jest to środek dodatkowy, mający zastosowanie, gdy sąd uzna celowość zdyscyplinowania organu po dostrzeżeniu nieuzasadnionego naruszenia zasad procedury administracyjnej. W sprawie niniejszej skład orzekający uznał za celowe wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł z uwagi na krytyczną ocenę postępowania i prowadzenie go w warunkach przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa wyżej opisanym. O powyższym orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, które stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.