II SAB/Bk 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia F.Z. w B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. przyznać radcy prawnemu M.M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2008 r. Stowarzyszenie F.Z. w B. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie takiej informacji poprzez zapewnienie w dniu 28.01.2008 r., wglądu do raportu oddziaływania na środowisko masztu telefonii komórkowej E. w W., objętego decyzją Burmistrza W. z dnia [...].12.2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – stacji bazowej telefonii cyfrowej E. przy ul. S. w W. Bezspornym jest, że w dniu 28.01.2008 r., wgląd do raportu nie został Stowarzyszeniu zapewniony, z przyczyn – jak ujął organ w odpowiedzi na skargę – techniczno-prawnych. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Nr [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – stacji bazowej telefonii cyfrowej E. nr [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. S. w W. z dnia [...].12.2005 r., znak [...], wydanej przez Burmistrza W. W punkcie drugim postanowienia SKO wyznaczyło stronom 7 – dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy (podając adres siedziby SKO), zaś w punkcie trzecim dopuściło Stowarzyszenie F.Z. w B. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Niniejsze postanowienie doręczono Stowarzyszeniu w dniu 22 lutego 2008 r. W dniu 8 lutego 2008 r. (data nadania) Stowarzyszenie F.Z. złożyło do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W toku postępowania przed sądem administracyjnym przyznany z urzędu pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi, uzasadniając dodatkowo, iż organ winien odnieść się do wniosku w wymaganym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie. Uzasadnienie SKO w B. w kwestii nieudzielania informacji publicznej z uwagi na urlop odpowiedzialnego pracownika nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadnie też organ widział konieczność sprawdzania czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, bowiem świadczy o tym wprost art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż w sprawie nie ma potrzeby wyczerpania trybu zaskarżenia określonego w art. 52 § 2 i 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, na potwierdzenie czego powołał się na postanowienie NSA z dnia 06.07.2006 r., I OSK 480/06. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ podniósł, iż wnioskodawcy od chwili dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, przysługiwało prawo przeglądania akt sprawy, dlatego też SKO uznało, że Stowarzyszenie z tego prawa skorzysta. Ponadto organ wskazał, że z mocy art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tymczasem należało ocenić, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, a także czy nie mają w sprawie zastosowanie inne przepisy szczególne dotyczące udostępniania informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dotyczy to więc takich spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd może rozpatrywać skargi na bezczynność organów wtedy, gdy skarga dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych przez ustawę formach jest uzależniona od kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1. przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, mogą być władze publiczne oraz inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, 3. wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowany do podmiotu będącego w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 tej ustawy). Tylko ze spełnienia powyższych przesłanek można wywieść właściwość sądu administracyjnego. Zatem skarga na bezczynność nie dotycząca sprawy mającej charakter informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03; Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, str. 137). Na wstępie należy podnieść, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Gdyby ustawodawca uzależniał zaskarżenie bezczynności od wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.) to przewidziałby to w sposób wyraźny w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 i 2 zawiera odesłanie do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji lub umorzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 243/06, niepublikowany; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, niepublikowany; wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06, niepublikowany). Stanowisko organu w przedmiocie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania toku postępowania (brak wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa przez organ), było zatem bezzasadne. W przedmiotowej sprawie istotne jest po pierwsze spełnienie przesłanek formalnych, po zaistnieniu których sąd może przejść do rozpoznania merytorycznego sprawy. Otóż – jak wskazał organ – wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono 28 stycznia 2008 r. Termin 14 – dniowy, określony przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej upływał w dniu 11 lutego 2008 r. Tymczasem skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została przez stronę złożona do sądu już w dniu 8 lutego 2008 r., zatem wówczas, kiedy organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności. Zdaniem Sądu, termin do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji w sprawie udzielenia informacji publicznej, otwiera się z momentem upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku o informację. Innymi słowy: skargę na bezczynność organu polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej można wnieść nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Już z tych względów skargę – jako nie spełniającą wymogów formalnych należało odrzucić. Także orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, iż skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2006 r., II SAB/Wa 86/06 LEX nr 303135). Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2007 r. I SAB/Wa 194/06, LEX nr 318035). Na marginesie należy zauważyć, że jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi, (który mógł rozpocząć bieg po 11.02.2008 r.), skarżącemu został zapewniony dostęp do akt sprawy, w tym do dokumentu w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w ramach uprawnień procesowych, tj. jako strony postępowania – co też czyniłoby skargę niedopuszczalną. Nie ulega wątpliwości, iż organ dokonał stosownej czynności w ramach uprawnień procesowych, albowiem w zakresie umożliwienia stronie dostępu do raportu z akt sprawy, rozstrzygnął o dopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony, przez co uzyskało ono znacznie większe uprawnienia, niż te z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 22 lutego 2008 r., doręczono stronie skarżącej odpis postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony, w którym zakreślono termin do przeglądania akt sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach nie można mówić, iż organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem zapewnił stronie możliwość dostępu do akt sprawy. Co prawda o uprawnieniu tym strona formalnie dowiedziała się dopiero w chwilą doręczenia postanowienia z [...] lutego 2008 r., jednakże istotnym w sprawie, jest, że organ jeszcze przed upływem 14 - dniowego terminu do ustosunkowania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dokonał czynności, poprzez którą zapewnił stronie czynny udział w sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Termin 14 – dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 kpa, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2005 r., IV SAB/Wa 64/05, LEX nr 191990). Niemniej jednak od takiej sytuacji należy odróżnić sytuację, gdzie sąd bada samą dopuszczalność skargi, którą należy ocenić na datę jej wniesienia. Warunki formalne skargi na datę jej złożenia do sądu, tj. na dzień 8 lutego 2008 r., nie zostały spełnione. Organ nie pozostawał wówczas w bezczynności, albowiem nie upłynął jeszcze termin 14 - dniowy na załatwienie sprawy, tj. ustosunkowanie się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji skarga, na dzień jej wniesienia była niedopuszczalna. Po drugie, nawet przy przyjęciu, że formalnie skarga podlegałaby rozpatrzeniu merytorycznemu przez sąd administracyjny, jej odrzucenie uzasadnione byłoby z innych względów. Otóż wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku strony o wydanie dokumentu z akt sprawy administracyjnej, toczącego się postępowania w jej sprawie. Wskazać należy na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w wyżej wskazanym przepisie ustawy zastrzegł bowiem, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.05.2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/07, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 17.09.2008 r., IV SAB/Po 22/08, niepubl.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. wszczęło postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...].12.2005 r., którym to postanowieniem dopuszczono skarżące Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, informując jednocześnie o prawie, terminie i miejscu przeglądania akt sprawy. Stowarzyszenie jako strona niniejszego postępowania miała więc możliwość dostępu do wszelkiej dokumentacji w sprawie, łącznie z raportem oddziaływania na środowisko masztu telefonii komórkowej E. w W. Co prawda postanowienie to zostało stronie skarżącej doręczone dopiero w dniu 22 lutego 2008 r., jednak dokonując oceny na dzień orzekania, strona miała zagwarantowany dostęp do akt sprawy (w tym do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko), w trybie przepisów kpa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji. Pewne informacje, będące informacjami publicznymi, mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych i dlatego sposób dostępu do takich informacji będą regulować również i te inne szczególne ustawy. Taki zbieg różnych uregulowań przewidział ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym normę rozwiązującą problemy kolizyjne uregulowań zawartych w innych ustawach z omawianą ustawą (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 18/07, LEX nr 340011). Udostępnianie akt toczącej się sprawy administracyjnej regulują przepisy Działu II Rozdziału 3 - art. 73 - 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 73 § 1 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W niniejszej zaś sprawie, obowiązkowi temu organ nie uchybił, bowiem zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, dając możliwość przeglądania akt sprawy. Wobec powyższego – w ocenie Sądu – nawet przy ocenie merytorycznej sprawy na dzień orzekania, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć zastosowania, albowiem skarżący w tym czasie miał uprawnienia strony postępowania administracyjnego, w związku z czym przysługiwały mu szerokie uprawnienia do przeglądania akt sprawy zagwarantowane przepisami kpa (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. II SAB 105/02 (LEX nr 137863) nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot, ani nie może stanowić ingerencji w działalność sądów (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2002 r. VII SA/Wa 566/06, LEX nr 325361). Ze wskazanych powyżej przyczyn skargę jako niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało odrzucić. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust. 2 pkt 1), lit. c w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).