I SA/Bd 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Po rozpoznaniu wniosku Z. B. (skarżącego) o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za okres od stycznia 1999r. do listopada 2003r. Inne decyzją z dnia [...] września 2016r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 01.1999r. do 11.2003r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01.1999r. do 11.2003r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia społeczne za okres: od 01/1999r. do 11/2003r., ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 01/1999r. do 11/2003r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: od 03/1999 r. do 11/2003 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku o umorzenie w całości pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym odsetek oraz o uwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczeń zabezpieczonych hipotecznie, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016, poz. 963 ze zm.), dalej u.s.u.s. jest bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. Organ wskazał, że zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust 1 i 2 u.s.u.s. polegającego na jego niezastosowaniu oraz naruszeniu art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu i w konsekwencji odmowie wszczęcia postępowania, 2) art. 30 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnej odmowie merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od 01/1999 r. do 11/2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 r. do 11/2003 r., za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, w efekcie błędne zastosowanie art. 28 ust. 1-3 i 3a u.s.u.s., § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego oraz naruszenie art. 123 i 83b ust 1 u.s.u.s. 3) niezgodność z konstytucją art. 24 ust 4 i 5 u.s.u.s. w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP oraz Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 ( opubl. OTK-A 2013 nr 7 poz. 97). 4) niewłaściwe zastosowania art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 O.p., gdy właściwym powinno być stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres: od 01/1999 r. do 11/2003r., - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 r. do 11/2003r., za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych, - ubezpieczenie społeczne za okres od 01/1999 r. do 11/2003r., - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 r. do 11/2003r., - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 03/1999 r. do 11/2003 za pracowników w części finansowanej przez płatnika. i wydanie dokumentów pozwalających na wykreślenie ustanowionych hipotek przymusowych 5) art. 28 ust 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust 3 pkt 6 tej ustawy, z uwagi na fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na rażące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, 2. przeprowadzenie ustaleń czy powołane zaległości z tytułu składek są zobowiązaniami istniejącymi i wymagalnymi, 3. uwzględnienie żądania skarżącego w kwestii umorzenia w całości zobowiązań z tytułu składek, w tym również pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym odsetek. 4. uwzględnienie podniesionego przez skarżącego zarzutu przedawnienia roszczeń zabezpieczonych hipotecznie i stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązań z tytułu składek na podstawie art. 31 u.s.u.s w zw. z art. 59 § pkt 9 O.p., 5. zobowiązanie ZUS-u do wydania zgody na wykreślenie z księgi wieczystej [...] oraz [...] obciążeń w formie ustanowionych hipotek przymusowych na zabezpieczenie zobowiązań z tytułu składek z uwagi na wygaśnięcie ustanowionych hipotek przymusowych wskutek wygaśnięcia zobowiązania (odpadnięcie podstawy prawnej wykonania zobowiązania podatkowego), z uwzględnieniem prokonstytucyjnej wykładni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego SK 40/12. Ponadto, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Oddziału ZUS do dołączenia do akt sprawy decyzji z dnia [...].02.2009 r., i przeprowadzenie dowodu na okoliczności w niej zawarte, 2) zobowiązanie Dyrektora Oddziału ZUS do dołączenia relacji z przebiegu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, 3) zobowiązanie Dyrektora Oddziału ZUS do dołączenia do akt sprawy wniosku o ogłoszenie upadłości znak: [...], Postanowienia Sądu Rejonowego w T. Wydział VII Gospodarczy, sygn. VII U 27/01 z dnia [...] października 2001 r. na okoliczności, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. Prawo Upadłościowe i Naprawcze, w tym na okoliczności opisane w uzasadnieniu ww. Postanowienia Sądu Rejonowego w T. (majątek objęty postępowaniem upadłościowym w ustroju wspólności małżeńskiej), 4) zobowiązanie Dyrektora Oddziału ZUS do dołączenia decyzji z dnia [...] października 2016 r., oraz decyzji z dnia [...] lutego 2005r., na okoliczność stwierdzenia przedawnienia zobowiązań z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej zarzucając bezprawne utrzymywaniem ustanowionych hipotek przymusowych na majątku osoby trzeciej tj. M. B. pomimo wygaśnięcia zobowiązania. Dodatkowo skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 24 ust 5 u.s.u.s oraz art. 79 § 8 O.p., o ile Sąd uzna to za konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951). Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s.") jest bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. Natomiast w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek organ wskazał, że art. 30 u.s.u.s. wyklucza możliwość podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd uznał za zasadne podkreślić, iż rację ma organ, że wniosek dotyczący umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez ZUS. Stosownie bowiem do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.Użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. sformułowania "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 września 2015r., I SA/Ke 457/15, LEX nr 1917120). Nieopłacone składki za zatrudnionych pracowników nie podlegają umorzeniu (wyrok SA w Katowicach z dnia 19 grudnia 2014r., III AUa 2992/13, Biul. SAKa 2015/2/33). Wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona (wyrok NSA z dnia 22 maja 2014r., II GSK 461/13, LEX nr 1579391). Zaznaczyć jednak należy, iż nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (tak też wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r.,II GSK 679/08, LEX nr 484061, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011r., III SA/Po 46/11, LEX nr 959666, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2010r., III SA/Gl 175/10, LEX nr 674784). Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przepisie tym ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należnościz tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por.: wyrok SN z dnia 07 kwietnia 2006 r., I UK 240/05, nie publ.). A zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Interpretując przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy zatem przyjąć, że dopuszcza on umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Na gruncie tego przepisu taka też ukształtowała się praktyka orzecznicza organów administracji i sądów. Przewidziany zatem w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i nie obejmuje on umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015r., I SA/Gd 1460/14, Lex nr 1643304). Ustawodawca nie wyłącza więc dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2007r., V SA/Wa 1816/07, Lex nr 492250). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy , że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016r. skarżący co prawda ogólnie sformułował swoje żądanie o "umorzenie zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek" ale już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( z dnia [...] września 2016r.) wyraźnie zaznaczył że wnosi również o umorzenie odsetek. Zaskarżona decyzja w ogóle do tej kwestii się nie odnosi. Organ całkowicie pominął treść żądania strony nie analizując w żaden sposób możliwości umorzenia odsetek. Podkreślić należy, że w sentencji decyzji wydanej w pierwszej instancji organ wskazał , że odmawia wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie wymieniając odsetek. Uzasadnienie zarówno decyzji pierwszo- jak i drugo-instancyjnej nie odnosi się do żądania strony w zakresie umorzenia odsetek. Jak wynika natomiast z przywołanych wyżej przepisów prawa nie ma przeszkód, aby - jak domagał się tego skarżący - rozstrzygnięciem o umorzeniu w całości objąć same odsetki z tytułu opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników. Zatem organ nie rozstrzygnął całości żądania strony. Z tych powodów zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Bezpodstawnie natomiast organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenie należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, powołując się na art.28 ust.3a u.s.u.s.. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści tego przepisu wynika, że odnosi się on jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Organ pominął natomiast treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.. Zgodnie z tym przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność, a mianowicie: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym samym należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. za pracowników (w części finansowanej przez pracodawcę) mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części, ale wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W tym zakresie istnieje zatem podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - art.28 ust.1-3 u.s.u.s. W konsekwencji powyższego organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, które mogą skutkować umorzeniem należności (w całości lub w części) z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez pracodawcę. Z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie niezasadne jest odnoszenie się na tym etapie do zarzutów skargi, albowiem sprawa wraca do rozstrzygnięcia merytorycznego organu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała art. 61a § 1 k.p.a. oraz art.28 ust.1-3 u.s.u.s. oraz art. 24 ust. 2, i art. 30 u.s.u.s. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji L. Kleczkowski U. Wiśniewska E. Kruppik – Świetlicka