II SA/Bd 1031/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Bd 1031/19 Uzasadnienie A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2019r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, w kwocie [...]zł z tytułu strat spowodowanych wichurą i nawałnicą, które miały miejsce dnia 11.08.2017 r. w gminie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2015 r., poz. 1659), art. 2, art. 3 ust. 1, art. 39 ust.1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej u.p.s., § 1-§ 2 zał. Nr 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1547), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096- dalej jako k.p.a.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: A. K. w dniu [...].2017r. złożył wniosek o pomoc w związku z poniesionymi w wyniku nawałnicy stratami w budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] 2019r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone kolejnym wywiadem środowiskowym przeprowadzonym przez pracowników pomocy społecznej w dniu [...] 2019r. oraz oszacowaniem szkód przez pracowników - Inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych w sierpniu 2017, procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku został ustalony na poziomie 3,5 %. Organ odniósł się do zasad udzielania pomocy i stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił kwoty pomocy finansowej przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń i uszkodzeń, wskazując jednocześnie w pkt I .12, że pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku mieszkalnego skutków klęsk żywiołowych, przy czym zapis nie zwalnia jednak organu od stosowania zasady miarkowania pomocy. Zgodnie z cytowanymi wyżej zasadami według załącznika nr 2 do zasad, pomoc finansowa w związku ze stratami w budynkach mieszkalnych, lokalach mieszkalnych/ w przypadku szkód niższych niż 5% nie przysługuje. Organ stwierdził, że w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny uszkodzenia są niższe niż 5%. Dlatego też pomoc nie przysługuje. Od decyzji organu I instancji A. K. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Stanowisko odwołujący uzasadnił tym, że pomoc w formie zasiłku celowego jest mu niezbędna celem wykonania remontu domu, który jest w stanie zagrażającym zawaleniem. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia z dnia 6 września 2019r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do ustaleń dokonanej w dniu [...] 2017r. oceny uszkodzeń budynku wymienionego we wniosku (tj. budynku mieszkalnego z częścią usługową). Szkody oceniono w następujący sposób: dach – 10 % uszkodzeń, strop 2% (odspojony i zawalony tynk w pomieszczeniu łazienki i pokoju na II kondygnacji, w korytarzu wejściowym – płyta k-g na I kondygnacji) i 1 % inne elementy, tj. uszkodzony właz dachowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powstałe uszkodzenia budynku mieszkalnego zajmowanego przez odwołującego nie uniemożliwiały dalszego przebywania i funkcjonowania w lokalu mieszkalnym. Oznacza to, że niezależnie od nawałnicy odwołujący miał możliwość zaspokajania swoich potrzeb życiowych. Powyższe potwierdza również fakt, że A. K. jest zameldowany na stałe w [...], zatem w budynku w [...] jest jedynie lokatorem. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia i uwzględnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów oraz bezpodstawne oparcie rozstrzygnięcia na opinii z dnia 30 sierpnia 2017r. przeprowadzonej przez inspektorów GINB, a także przez zaniechanie powołania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania strat spowodowanych nawałnicą. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o przedstawione w niej zarzuty oraz z urzędu kontrolując sprawę. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Powyższy przepis stwarza możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064). Pomoc oparta na podstawie art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, LEX nr 1769243). Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. Uznaniowy charakter świadczenia w postaci zasiłku celowego cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności wniosku złożonego przez osobę ubiegającą się o pomoc. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Należy w tym miejscu zaakcentować, iż norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje organy pomocy społecznej do uwzględnienia ich możliwości finansowych, pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex 299415). Kontroli Sądu poddana została decyzja o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł na remont budynku mieszkalnego, który zdaniem skarżącego ucierpiał w związku ze zdarzeniem nawałnicy w nocy z dnia 11 na 12 sierpnia 2017 r. na terenie gminy [...]. Bezsporne w sprawie jest, że na skutek powyższego zdarzenia straty dotyczące nieruchomości, w której zamieszkuje skarżący zostały oszacowane w dniu [...] 2017r. przez inspektorów GUNB. Wynik ustaleń inspektorów został opisany w "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych- sierpień 2017" i dotyczył budynku "jednorodzinnego z częścią usługową", przy ul. [...] nr [...]. W dokumencie wskazano, że w szacowanym budynku zamieszkują 3 osoby. Szkody oceniono w następujący sposób: dach – 10 % uszkodzeń, strop 2% (odspojony i zawalony tynk w pomieszczeniu łazienki i pokoju na II kondygnacji, w korytarzu wejściowym – płyta k-g na I kondygnacji) i 1 % inne elementy, tj. uszkodzony właz dachowy. W uwagach inspektorzy odnieśli się do budynku gospodarczego w kondygnacji. Stwierdzili, że obiekt ten posiada pęknięcia (odspojony narożnik). Oceniający oparli się na oświadczeniu syna skarżącego, że uszkodzenia powstały przed nawałnicą. Oprócz oględzin obiektu przeprowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego czynności kontroli stanu obiektu zostały przeprowadzone również przez pracownika pomocy społecznej, który w dniu [...] 2017r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. W ramach wywiadu pracownik pomocy społecznej ustalił, że właścicielem lokalu objętego wnioskiem jest J. K., [...], [...]. Pracownik ustalił liczbę pomieszczeń (dwa pokoje oraz kuchnia). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz stanowisko organu zawarte w jej uzasadnieniu odpowiadają przepisom prawa. Analiza ustaleń dokonanych w ramach wywiadu przez pracownika pomocy społecznej oraz ocena stanu budynku dokonana przez inspektorów nadzoru budowlanego potwierdzają, że budynek mieszkalny objęty wnioskiem nie ucierpiał na skutek zdarzenia klęskowego w takim stopniu, aby mógł stanowić podstawę do objęcia wsparciem jego właściciela na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy nie przekroczyły w przedmiotowej sprawie granic uznania administracyjnego. Stanowisko oparły przede wszystkim na tym, że organ wykazał w ramach wywiadu, że nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji skarżącego odnośnie budynku mieszkalnego. Rodzaj uszkodzeń nie wskazuje na utrudnienia polegające na utracie przez skarżącego możliwości przebywania i prowadzenia gospodarstwa domowego w tym budynku. Oznacza to, że niezależnie od zniszczeń wywołanych przez nawałnicę, skarżący ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w godziwych warunkach. Organy pomocy finansowej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc nawet w wypadku klęski żywiołowej. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetu Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12; z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11 oraz z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2801/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zasiłki przyznawane w trybie art. 40 ustawy nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie mają zatem na celu zrekompensowania powstałego w majątku wnioskodawcy uszczerbku majątkowego. Zastosowanie przez organ powyższych kryteriów w pełni odpowiada celom ustawy o pomocy społecznej. Należy również podkreślić, że w ramach uznania administracyjnego, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi organy stosują się do wewnętrznych wytycznych, które mają za zadanie nakreślić główne jednolite zasady przy rozdysponowaniu ograniczonych publicznych środków finansowych, aby zapewnić zgodnie z celami ustawy o pomocy społecznej wsparcie najbardziej potrzebującym. Organy dla przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przy rozdysponowaniu środków pieniężnych kierują się wytycznymi wewnętrznymi zawartymi w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. znak: DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym w piśmie z dnia 29 sierpnia 2017r. znak: DOLiZK-IV-775-20/2017. Powyższe wytyczne wprowadzają "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych". Wytyczne stanowią wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, którą to wolę organ pomocowy powinien co do zasady respektować. Sąd przychyla się ponadto do argumentacji organu odnośnie wniosku skarżącego o powołanie rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie szkody oszacowane zostały przez inspektorów GUNB. Osoby te umocowane były do działania na podstawie zasad wprowadzonych wytycznymi wewnętrznymi zawartymi w piśmie MSWiA z 17.08.2017 r. W przypadku niniejszego wniosku, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Zwrócić uwagę należy, że będąca podstawą dokonanych ustaleń "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." jest wykonana w sposób szczegółowy, posiada dokładne wyliczenie wszystkich uszkodzonych elementów składowych budynku. Chcąc zakwestionować przedmiotową ocenę skarżący winien przedłożyć stosowne dokumenty (w szczególności inną opinię), czego nie uczynił. Organ nie był zobowiązany do uwzględniania jego wniosku o wydanie kolejnej opinii, skoro po ocenie tej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania nie dopatrzył się w niej okoliczności przemawiających za koniecznością sporządzenia nowej opinii. Z kolei, zgodnie z pkt I.8 Zasad, podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wywiad został przeprowadzony. Szczegółowy opis pomieszczeń objętych wnioskiem o pomoc nie potwierdził zasadności wniosku. Stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu i skardze nie mogło zatem skutecznie podważyć ustaleń faktycznych dokonanych przez pracowników organu nadzoru budowlanego oraz pracownika pomocy społecznej. Dokumenty sporządzone z czynności przeprowadzonych przez ww. osoby korzystają z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów, jednakże skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organów. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.