II SA/Bd 1276/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 listopada 2019 r., nr GOPS.5122.26.2019.SR.SZO, Wójt Gminy Fabianki przyznał K. S., zwanemu dalej: "skarżącym" lub "stroną", specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Z. S., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzją 13 grudnia 2021 r., nr GOPS.5122.17.2021.SR.SZO, ww. świadczenie zostało przyznane skarżącemu na okres od 1 grudnia 2021 r., do 31 października 2022 r. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł do Wójta Gminy Fabianki o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. We wniosku zawarł oświadczenie, że rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej zwanej: kpa, wnosi "o uprzednie uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo wnioskodawcy do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. decyzji Wójta Gminy Fabianki z dnia 4 listopada 2019 r., nr GGOPS.5122.26.2019.SR.SZO) – ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na 31.03.2022 r.". Jednocześnie wniósł "o uchylenie ww. decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niewstrzymywanie wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procedowania i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego". Decyzją z 20 maja 2022 r., nr GOPS.5121.14.2022.SR.ŚP, Wójt Gminy Fabianki odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek opisany w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 – dalej zwanej:"u.ś.r., tj. niepełnosprawność matki nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr KO.411.1322.2022, uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. Wskazało, że odmowa przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezasadna w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien rozpoznać sprawę po uzupełnieniu ustaleń na okoliczność wymiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, w kontekście wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r. Decyzją z dnia 23 września 2022 r., nr GOPS.5121.30.2022.SR.ŚP, Wójt Gminy Fabianki ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że o ile opieka sprawowana przez skarżącego nad matką stanowi opiekę stałą i długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą skarżącemu podjęcie zatrudnienia, to w sprawie niespełniony pozostaje warunek z at. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr KO.411.1683.2022, uchyliło w całości decyzję Wójta i rozstrzygnęło sprawę co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony od 1 listopada 2022 r. Po przywołaniu stanu faktycznego i treści art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. organ odwoławczy zakwestionował zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Organ odwoławczy stwierdził, że matka skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki, którą sprawuje nad nią skarżący, a co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazał, że decyzja z dnia 13 grudnia 2021 r. przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła w dniu 31 października 2022 r., toteż w dacie rozpoznawania wniosku przez SKO nie istniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ odwoławczy dostrzegł, że treść formułowanych przez skarżącego oświadczeń świadczyła o gotowości i woli zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak wskazany we wniosku tryb procedowania (art. 155 kpa), charakter podejmowanej w tym trybie decyzji (skutek na przyszłość) oraz wola uchylenia decyzji dopiero na końcowym etapie postępowania (jak wskazano we wniosku) nie pozwala na uchylenie decyzji, która już wygasła i przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku. Dalej organ przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego, które w jego ocenie wskazują, że skarżący wykonuje opiekę stałą i długotrwałą nad niepełnosprawną matką i w związku z nią nie podejmuje pracy zarobkowej. Wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2022 r. jest uzasadnione tym, że dopiero z dniem 30 października 2022 r. wygasała decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc od 1 listopada 2022 r. odpadała przeszkoda dla przyznania wnioskowanego świadczenia opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowany przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie w zakresie w jakim organ odwoławczy nie ustalił na rzecz skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 października 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organów do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie świadczenia od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowy wniosek, pomimo spełnienia przez wniosek z 25 kwietnia 2022 r. wszelkich wymogów potrzebnych do pozytywnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. 30 marca 2022 r. W związku z tym uchylenie decyzji przyznającej zasiłek winno odnieść wsteczny skutek, a zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącemu począwszy od kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wskazał, że dopiero wygaśnięcie z dniem 30 października 2022 r. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy umożliwiło przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zakwestionowaną decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr KO.411.1683.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło decyzję Wójta Gminy Fabianki z dnia 23 września 2022 r., nr GOPS.5121.30.2022.SR.ŚP, i rozstrzygnęło co do istoty sprawy przyznając skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony. Strona skarżąca kwestionuje ww. decyzję w zakresie, w jakim nie obejmuje ona swym rozstrzygnięciem okresu od 1 kwietnia 2022 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wskazać trzeba, że jakkolwiek literalnie Kolegium nie rozstrzygnęło o odmowie przyznania świadczenia za okres od 1 kwietnia 2022 r. do 31 października 2022 r., to z uzasadnienia decyzji wynika jasno, że w ocenie Kolegium negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia w ww. okresie wygasła z dniem 30 października 2020 r., a więc należy przyjąć, że w dorozumiany sposób organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia w odniesieniu do okresu od 1 kwietnia 2022 r. do 31 października 2022 r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2022 r., sygn. I OSK 2188/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed rozważaniami dotyczącymi istoty spornego w sprawie problemu prawnego wskazać trzeba, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1 - matce albo ojcu, 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie bezspornym pozostaje, że skarżący jest jedynym synem osoby wymagającej opieki: Z. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 23 listopada 2020 r. (orzeczenie wydane na stałe, w aktach sprawy). Skarżący jest więc osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z akt sprawy wynika także, że skarżący wykonuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Matka skarżącego leczy się z powodu schorzeń układu krążenia, jest po udarze, została zdiagnozowana pod kątem przewlekłej niewydolności serca, niedoczynności tarczycy i padaczki objawowej. Ma poważne problemy z poruszaniem się. Wymaga pomocy przy porannej i wieczornej toalecie, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, częstych ze względu na choroby układu moczowego. Skarżący asystuje jej w wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych, zapewnia spacery, podaje leki i posiłki. Wykonuje czynności w gospodarstwie domowym, które prowadzi z matką i synem w wieku szkolnym. Niekwestionowana była ocena organów, że sytuacja ta uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. W zakresie tej oceny, czego konsekwencją było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2022 r., decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona. Zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie jest kwestia ustalenia początkowej daty, od której winno być skarżącemu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W jego ocenie winien być to dzień 1 kwietnia 2022 r., tj. pierwszy dzień miesiąca, w którym złożył on wniosek. Organ wskazuje, że do dnia 30 października 2022 r. skarżący był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, toteż dopiero od 1 listopada 2022 r. świadczenie może zostać mu przyznane. W istocie, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny - zakłada, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W konsekwencji powyższego, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, może ona wnosić o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu wygaśnięcia decyzji w przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek (vide: wyrok NSA z dnia 2.07.2022 r., sygn. akt I OSK 1768/21; - wyrok NSA z dnia 3.02.2023 r., sygn. akt I OSK 630/22; - wyrok NSA z dnia 22.02.2023 r., sygn. akt I OSK 703/22). Jak wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można jednak traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji – jak w przedmiotowej sprawie – kiedy wniosek skarżącego posiada cechy wniosku warunkowego, albowiem jak już wskazano wnosił w nim, "o uchylenie ww. decyzji (dot. specjalnego zasiłku opiekuńczego) na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego". Natomiast, jak dalej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, więc okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 3.02.2023 r., sygn.. akt: I OSK 630/22; wyrok NSA z dnia 22.03.2023 r., sygn.. akt: I OSK 703/22; wyrok NSA z dnia 4.04.2023 r., sygn.. akt I OSK 805/22). Skoro więc uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasło z dniem 31 października 2022 r., to organ odwoławczy orzekając w dniu 3 listopada 2022 r., nie mógł orzec inaczej, niż uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przyznać świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 listopada 2022 r. Na chwilę orzekania brak było bowiem możliwości wzruszenia decyzji z 13 grudnia 2021 r., mocą, której świadczenie to zostało przyznane skarżącemu na okres od 1 grudnia 2021 r., do 31 października 2022 r. Należy pamiętać, że wzruszenie, w tym zmiana decyzji w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. w trybie właściwym do zmiany decyzji o świadczeniach rodzinnych, możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym i niewykonanych w całości, tj. decyzji przyznających świadczenie na czas nieoznaczony bądź decyzji, których okres zasiłkowy jeszcze się nie zakończył (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, LEX, nr 310883 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576). Skoro zatem okres zasiłkowy w rozpoznawanej sprawie upłynął 31 października 2022 r., to brak było podstaw, do zmiany decyzji ostatecznej z 13 grudnia 2021 r., na podstawie przepisów u.ś.r. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.