II SA/Bd 1281/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie nr V/35/2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie diet dla Radnych, Przewodniczących Komisji, Przewodniczącego Rady Miejskiej (dalej powoływaną również jako "uchwała"). Zaskarżając ww. uchwałę w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, prawidłowo t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że uchwały regulujące wypłacanie diet radnym wymagają ogłoszenia w dzienniku urzędowym, ponieważ – jak wynika ze stanowiska ukształtowanego aktualnie w judykaturze - zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ nie są związane z kadencją rady i wykraczają poza akty o charakterze wewnętrznym. Niezgodna z prawem promulgacja uchwały powoduje, więc w ocenie Prokuratora, konieczność jej wyeliminowania w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ, uznając stanowisko w niej wyrażone za słuszne, wniósł o umorzenie postępowania w związku z tym, iż zgodnie z oświadczaniem organu na najbliższej sesji zaskarżona uchwała ma zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - sprawowana stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) pod względem zgodności z prawem - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego – na co uwagę zasadnie zwróciła w sprawie strona skarżąca (zob. m.in. wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17.11.2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 – dostępne jw.). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, nie przewidzując jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09 – dostępne jw., a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g., i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że – jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając na względzie powyższe rozważania, wyrażone również w wyrokach WSA w Bydgoszczy m.in. z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 45022 i z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1019/22 (dostępne jw.), Sąd zobligowany był uwzględnić wniesioną w sprawie skargę. Jednocześnie podkreślić należy, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania, że zamiar podjęcia przez organ uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę, pozostaje bez wpływu na możliwość i zasadność oceny przez Sąd jej zgodności z prawem. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała została podjęta i wprowadzona do obrotu prawnego (stosowania), do chwili kiedy przestanie obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. wywołuje skutki od chwili jej podjęcia), a nie jak w przypadku uchylenia uchwały przez organ gminy ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość). Oznacza, to, że w rezultacie stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Taki stan rzeczy nie występuje natomiast w przypadku uchylenia uchwały przez organ. Wobec powyższego uchylenie zaskarżonej uchwały, w istocie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi w całości. W tych okolicznościach nie było możliwości umorzenia niniejszego postępowanie sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.