II SA/Bd 1292/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXVIII/257/2021 Rady Miejskiej w Janikowie z dnia 9 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w Janikowie, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, z e zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały, pomimo, że względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnianiu skarżący wskazał, że skarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera przepisy normatywne, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sadów administracyjnych. Uchwała ta winna zatem podlegać promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i zasadniczo może zacząć obowiązywać najwcześniej od dnia takiego ogłoszenia (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). § 5 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącego konsekwencją niezgodnej z prawem promulgacji uchwały jest konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, gdyż adresowana jest tylko do radnych, w liczbie określonej w przepisach, a nie do ogółu mieszkańców gminy. Reguluje ona tylko kwestie znajdujące się w obrębie organizacji gminy. Nie stanowi ona zatem aktu prawa miejscowego. Organ podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta po analizie tożsamych zakresowo uchwał podejmowanych w innych gminach, które zostały pierwotnie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a następnie poddane pod kontrolę nadzorczą Wojewody. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w takich sytuacjach stwierdzał nieważność zapisów uchwał dotyczących publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem zdaniem Rady Miejskiej niezasadnym jest aby ponownie stwierdzać nieważność uchwały z uwagi na zapis przeciwny. Takie działanie godzi w zasadę trwałości prawa i jest nielogiczne. Jako przykład organ powołał się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 24/2021 z dnia 2 marca 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Rojewo nr XXIII/152/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych z uwagi na zapis o ogłoszeniu tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przywołał również inne akty nadzorcze oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z 8 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 438/21, wyroki WSA w Bydgoszczy: z 19 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 210/21, z 17 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 450/22) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela dominujący pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do radnych gminy, jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Uwzględniając powyższe Sąd podziela stanowisko skarżącego, że sporna uchwała winna zostać ogłoszona i przewidywać tryb wejścia w życie zgodny z przepisami ww. ustawy W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 4 ust. 1 ww. ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ust. 2 art. 4 ustawodawca przewidział, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest wejścia w życie aktów normatywnych w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przywołać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy również przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), który stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Rada Miejska w Janikowie uchwaliła, tymczasem że przedmiotowa uchwała nr XXVIII/257/2021 z dnia 9 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych "wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. (§ 5). Nie przewidziano jednocześnie jej publikacji ani w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani w żaden inny sposób. Nadto organ stanowiący gminy w uzasadnieniu uchwały nie powołał się także na żaden uzasadniony przypadek ani okoliczności, które uzasadniałyby jakkolwiek nadanie tej regulacji normatywnej, wpływającej realnie na wydatkowanie środków publicznych - wstecznej mocy obowiązującej. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4, art. 5, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu (...) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, a także S. D. - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko -Pomorskiego, zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady kontrolowanej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, uzasadniają twierdzenie skarżącego Prokuratora , że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogły odnieść oczekiwanego skutku zarzuty Rady Miejskiej oparte na rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, wobec nawet analogicznej uchwały innego organu, ponadto nie poddanym nawet kontroli sądowej. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez rade gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przedmiot uchwały podjętej na podstawie tej delegacji ustawowej winno zatem stanowić ustalenie zasad, na jakich radnym w danej gminie przysługują diety, a nie ustalenie "wysokości diet dla radnych". Całkowicie niezasadny okazał się wniosek Rady Miejskiej w Janikowie o zasądzenie od skarżącego Prokuratora zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, i to niezależnie nawet od wyniku niniejszej sprawy. Wskazać bowiem przyjdzie, że ww. ustawa procesowa nie przewiduje w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym podstawy do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania. Nadto podkreślenia wymaga, że organ nie poniósł w niniejszym postępowaniu żadnych kosztów niezbędnych do dochodzenia swych praw. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art.15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, w konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14 lutego 2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.