II SA/Bd 133/18

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Lisewo z dnia 28 marca 2017 r. nr XXVII/181/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXVII/181/2017 Rady Gminy Lisewo z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lisewo w 2017 r., zarzucając jej istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 3 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas, gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Wypełniając powyższy obowiązek, rada gminy, na podstawie art. 11a ust. 1 ww. ustawy określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator zwrócił uwagę, że program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na orzecznictwo NSA skarżący podniósł, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się natomiast stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skarżący podkreślił, że warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje przepis art.13 pkt 2 ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Skarżący wskazał, że Rada Gminy Lisewo nie zaliczyła zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak wskazał prokurator, wobec powyższego zaskarżona uchwała nie weszła w życie, co stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie skarżącego nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisewo wniosła o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego bądź o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę, uchwała z dnia 28 marca 2017 r. Nr XXVI 1/181/2017 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lisewo w 2017 roku, była kolejną z tego typu uchwał, jakie Rada Gminy corocznie podejmuje do dnia 31 marca każdego roku na podst. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podjęta uchwała nie różniła się w formie i treści od poprzednio podejmowanych uchwał w zakresie przyjmowania programu zapobiegania bezdomności zwierząt, które nie były kwestionowane przez Wojewodę i były zgodne z doktryną i orzecznictwem. Organ wskazał, że cechą przepisów prawa miejscowego jest ich powszechność, a także generalny i abstrakcyjny charakter. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi cech takich nie posiadł, gdyż nie rozstrzygał bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz był tylko aktem konkretyzującym sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów zapisanych w ustawie o ochronie zwierząt. Organ wniósł o umorzenie postępowania, gdyż przedmiotem skargi jest uchwała, która na dzień dzisiejszy już nie obowiązuje, ponieważ dotyczyła programu opieki nad zwierzętami na rok 2017. Organ wskazał, że w każdym przypadku, gdy pojawiają się wątpliwości, co kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma ustalenie charakteru norm prawnych i kształtowanej przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Analiza ta jest niezbędna do ustalenia, czy uchwała zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne. W ocenie organu skarżący nie dokonał takiej analizy. Zdaniem Rady Gminy zaskarżona uchwała powinna zostać zaliczona do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego, nie zawiera ona bowiem norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach i podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jak również nie jest również adresowana do mieszkańców gminy, a jedynie do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Organ zwrócił uwagę na cechy aktów prawa miejscowego wymienione w wyroku tut. Sądu z dnia 1 września 2015r., sygn. akt: II SA/Bd 729/15: oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego oraz generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. W ocenie organu zaskarżona uchwała, z uwagi na to, ze jej treść stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jest adresowana do organu wykonawczego gminy. Nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotom niezależnym od organów gminy. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwala nie tylko nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Z tego też względu kwestionowana uchwała nie podlega, w ocenie organu, publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t, jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu, na uchwałę Rady Gminy Lisewo z dnia 28 marca 2017r., nr XXVII/181/2017 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lisewo w 2017r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest przy tym ograniczona przesłankami materialno- prawym. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 usg. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Lisewo przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017 oraz to, że uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Mianowicie w § 3 zaskarżonej uchwały uchwalono, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Aktualnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład Sądu rozpoznający przedmiotową skargę w całości podziela powyższy pogląd sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków, wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Dlatego mimo, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale w jej § 7 dokładnie wskazano adresata, do którego będzie następowało przekazanie zwierząt pozbawionych opieki. Po drugie, z woli ustawodawcy, program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). Poza tym brak opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym nie czyni tego aktu wewnętrznym. Sąd podziela w tym zakresie zgodne stanowisko zaprezentowane przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Autor komentarza do art.42 ustawy o samorządzie gminnym, stan prawny 15 października 2013r., Dorota Dąbek wskazała, że Rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tryb publikacji jest zdeterminowany przez treść i charakter prawny uchwały. Akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji właściwej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2005 r., III SA/Kr 293/05, niepubl.). Podobne stanowisko zajął również tut. Sąd w wyroku z dnia 27 lipca 2017r. , sygn. akt II SA/Bd 1364/16 ( wszystkie orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Odnosząc się do stanowiska organu, że z uwagi na coroczne podejmowanie uchwał w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi akt ten już nie obowiązuje, należy wskazać że uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym. Na jej podstawie były podejmowane czynności. Wywołała zatem skutki w obrocie prawnym. Nie można zatem było z uwagi na utratę jej mocy umorzyć postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Po stwierdzeniu nieważności przez sąd uchwały należy potraktować ją tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Mimo tego bowiem, że zaskarżona uchwała, na skutek wskazanej wyżej wadliwości nie weszła w życie, to nieświadomi tego jej adresaci mogli na jej podstawie dokonać czynności prawnych, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia. Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na naruszeniu przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.