II SA/Bd 1421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 23 stycznia 2020 r. nr XIII/116/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1421/21 UZASADNIENIE W dniu 23 stycznia 2020 r. Rada Miejska w Pakości podjęła uchwałę Nr XIII/116/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg gminnych, których zarządcą jest Burmistrz Pakości. Uchwałę wydano na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu, zaskarżając ją w części tj. § 3 pkt 1 i 2 . Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zróżnicowanie rocznych stawek opłat za 1 m˛ powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, o którym mowa w § 1 pkt 2 uchwały w zależności od tego czy mieści się on w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym czy na obszarze zabudowanym, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie przewiduje możliwości podobnego kryterium zróżnicowania. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g")., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Pakości w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg gminnych, których zarządcą jest Burmistrz Pakości. Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, a więc dająca gminie prawo do pobierania opłat o określonej w niej wysokości w odniesieniu do każdego, kto zajmuje jej drogi gminne, jest aktem prawa miejscowego. Tym samym należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W skardze do Sądu Prokurator zarzucił, że Rada w zaskarżonej uchwale w § 3 pkt 1 i 2 przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez zróżnicowanie stawki opłaty za 1 m˛ powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia w zależności od umieszczenia urządzeń w pasie drogowym w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym. W myśl art. 40 ust 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W związku z powyższym, jak trafnie wywiódł Prokurator, lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 40 ust.5 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do Sądu uchwały, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu tj. § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przepis art. 40 ust. 9 ustawy wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). Za nieuprawnione należy zatem uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego następuje na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym . W tym zakresie zasadny pozostaje zarzut Prokuratora odnośnie do wadliwości zakwestionowanej w skardze regulacji. Jak wskazano wyżej, jedyne kryteria różnicujące określono w art. 40 ust. 9 u.d.p. Nie umieszczono tam takiej kategorii jak obszar zabudowany, czy też poza obszarem zabudowanym. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, zatem wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu tj. § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Fakt zmiany zaskarżonej uchwały mocą uchwały Nr XXVIII/281/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. nie czyni sprawy bezprzedmiotowej, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, zaś uchylenie lub zmiana tylko skutek ex nunc. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.