II SA/Bd 201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi I. Z. na uchwałę Rada Gminy z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych 1. stwierdza nieważność pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 i pkt 7 zawartych w Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz I. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Z. złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr XVIII/219/07 z dnia 26 września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Bydgoszczy. Skarżąca zakwestionowała zapisy pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 oraz pkt 7 zawartego w Załączniku nr 1 do powyższej uchwały i wniosła o stwierdzenie ich nieważności. Powyższej uchwale w zaskarżonej części zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573, dalej powoływana jako u.g.k.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieogłoszenie zaskarżonej uchwały w sposób prawem przewidziany, tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126, dalej powoływana jako ustawa o cmentarzach) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu przedłużenia prawa do grobów murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu utrzymania cmentarza. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że na podstawie zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bydgoszczy określiła Załącznikiem nr 1 m.in. stawkę opłaty za rezerwację za 1 miejsce w grobie murowanym (grobowcu) na okres 20 lat, stawkę opłaty za zachowanie istniejącego miejsca na cmentarzu na okres kolejnych 20 lat za miejsce w grobie murowanym (grobowcu) w wysokości 400 zł za jedno miejsce oraz stawkę opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie cmentarza na okres 20 lat. Skarżąca dokonała opłaty za prawo do miejsc w grobowcu murowanym na okres 20 lat oraz z tytułu utrzymania cmentarza. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Do dnia złożenia skargi, organ nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej uchwalenie opłat w przedstawionym wyżej zakresie jest niezgodne z przepisami prawa i winno zostać usunięte z obrotu prawnego. Zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt nieobowiązujący, gdyż nie został w sposób prawidłowy wprowadzony do obrotu prawnego. Uchwały w przedmiocie m.in. ustalania wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych bądź ustalania wysokości opłat za korzystanie z parkingów miejskich, czyli w ogólności za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, mają charakter aktów prawa miejscowego i należy stosować przepisy tych aktów dotyczące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.11.2013 r., I OSK 1901/13, wskazał, że według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Przepis ten nie stanowi expressis verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych, to jednak brak takiej regulacji nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, NSA na kanwie sprawy dotyczącej opłat za korzystanie z parkingów miejskich w sprawie I OSK 662/15 stwierdził, że zawarcie w zarządzeniu organu wykonawczego gminy przepisów obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu terytorialnego czyni takie zarządzenie aktem prawa miejscowego. Ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego. W konsekwencji umieszczenie takiej regulacji w zarządzeniu daje postawę do traktowania go pod względem materialnym jako aktu prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Wymóg taki nie został jednak w sprawie spełniony, zarządzenie nie przewiduje publikacji i określa samodzielnie datę wejścia w życie, co narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie powszechnie obowiązujący charakter podjętego aktu daje podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, bez uwzględniania skutków upływu czasu od dnia podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszy okres 20 lat i może być odnowione (ust. 2). Wskazane przepisy nie dotyczą jednak sytuacji, gdy zwłoki chowane są w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (art. 7 ust. 3). Wykładni tego przepisu dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 3.12.2010 r., I CSK 66/10, w którym stwierdził jednoznacznie, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty. Treść powyższego wyroku Sądu Najwyższego stała się podstawą wielu rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów w stosunku do uchwał jednostek samorządu terytorialnego dotyczących ustalania opłat w zakresie korzystania z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych. Wyrażono w nich pogląd, że uchwała nie może przewidywać wobec grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, że opłata za udostępnienie miejsca do wykonania pochówku będzie terminowa (na 20 lat), tak jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w tego rodzaju grobie jest upływ wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy o cmentarzach dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Wprowadzenie przez organ gminy opłat za zachowanie istniejącego miejsca w grobie murowanym narusza istotnie treść art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym jest również uchwalenie obowiązku ponoszenia i pobierania opłat w zakresie rezerwacji za każde miejsce w grobie na cmentarzu na okres 20 lat za 1 miejsce w grobie murowanym (grobowcu) oraz ustalanie opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie cmentarza na okres 20 lat. Jednostki samorządu terytorialnego mogą stanowić przepisy prawa wyłącznie w ramach delegacji ustawowej, wyłącznie w takim zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy obowiązujących ustaw. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu normatywnego organu jednostki samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 7.12.2011 r., II GSK 1022/10, gdzie w sposób jednoznaczny wskazał, że ustawa o gospodarce komunalnej jest lex generalis w stosunku do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i ta ostatnia znalazła podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok i tak należy rozumieć opłaty za "usługi cmentarne". Ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą tę treść ustawy o cmentarzach, która upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2). Oznacza to, że przepisy tej ustawy określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest wniosek, że opłaty w zakresie rezerwacji oraz opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie cmentarza zostały uchwalone bez podstawy prawnej . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że toczą się zaawansowane prace nad nowymi uregulowaniami kwestii opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Bydgoszczy. Nie jest jednak wykluczone, że w najbliższym czasie wejdą w życie nowe unormowania, mogące skutkować bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Dalej organ wskazał, że o stanowieniu aktów prawa miejscowego decydują wyraźne, a nie domniemane, czy wykładane w procesie stosowania prawa upoważnienia ustawowe. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Zaskarżony akt jest skierowany do administratorów cmentarzy, którzy oferują stawkę osobom zainteresowanym miejscem na cmentarzu komunalnym na zasadzie dobrowolnej. Wynik owych ustaleń kończy się zawarciem umowy cywilnoprawnej, a nie powstaniem stosunku administracyjnoprawnego. Zaskarżona uchwała nie narusza regulacji ustawy o cmentarzach. W uchwale nie ma ingerencji w zasadę chowania zmarłych w grobach murowanych wynikającą z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy. Wątpliwości dotyczące konieczności zapłaty, bądź jej braku za zachowanie miejsca w grobie, powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym. Wyjściem poza ramy rozpatrywanej sprawy była konstatacja Sądu Najwyższego o niemożności pobierania kolejnej opłaty. Sąd nie zajmował się problemem opłaty tylko relacjami art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, na marginesie czyniąc dygresję dotyczącą opłaty. Na rozprawie dnia 6.09.2017 r. pełnomocnik organu wniósł o ewentualne umorzenie postępowania z uwagi na wejście w życie kolejnej uchwały dotyczącej tej samej materii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Stosownie do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływana jako u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca pismem z dnia 2.11.2016 r. (data wpływu do organu 2.12.2016 r.) wezwała Radę Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą w zakresie pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 oraz pkt 7 zawartych w załączniku do przedmiotowej uchwały. Z akt wynika, że organ nie odpowiedział na to wezwanie. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., strona skarżąca akt podjęty przez organ administracji samorządowej winna wnieść skargę w terminie trzydziestu dni liczonym od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, bądź też w przypadku braku otrzymania takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciodniowym liczonym od daty dokonania wezwania właściwego organu. W tej sprawie porównując datę dokonania wezwania (5.12.2016 r.) z datą wniesienia skargi (data nadania skargi – 12.01.2017 r.) należy stwierdzić, że skarżąca dotrzymała termin do skutecznego wniesienia skargi. Sąd stwierdził również, że zaskarżona w tej sprawie uchwała spełnia pozostałą przesłankę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g., tzn. narusza ona interes prawny skarżącej. Naruszenie tego interesu Sąd dopatruje się w określeniu wysokości stawek opłat wynikających z uchwały, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na cmentarzach komunalnych w Bydgoszczy. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że opłaty te obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Wynika to wprost z § 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ustala ona wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w kwotach określonych w załączniku o wysokości określonych w załączniku. Tym samym treść zaskarżonej uchwały wprost nakładająca opłaty na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej lub jednostki podporządkowane Miastu Bydgoszcz oraz zawierając normy abstrakcyjne - ma charakter aktu prawa miejscowego. Skoro skarżąca posiada uprawnienia dysponenta do grobu, tym samym zaskarżona uchwałą wprost nakładająca obowiązek ponoszenia opłat na takie osoby, narusza jej interes prawny. Kontynuując jednak wątek związany z charakterem zaskarżonej uchwały, tj. że stanowi ona akt prawa miejscowego, należy stwierdzić, że według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Przepis ten nie stanowi expressis verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To jednak, że brak jest takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Przepis ten zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g. (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Pogląd ten jest prezentowany również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyroki NSA z 26.11.2013 r., I OSK 1901/13, LEX nr 1418773, NSA z 11.06.2015 r., I OSK 662/15, WSA w Krakowie z 11.03.2016 r., III SA/Kr 1360/15, WSA w Gliwicach z 11.04.2016 r., IV SA/Gl 890/15). Skoro zaskarżona uchwała zawiera materię stanowiącą prawo miejscowe, to stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie, co następuje - zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a więc bez zachowania ustawowego, a nawet konstytucyjnego wymogu ogłoszenia, musi być uznane za istotne naruszenie prawa. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę był związany zakresem zaskarżenia i w związku z tym stwierdził nieważność pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 oraz pkt 7 Załącznika do zaskarżonej uchwały z uwagi na nieopublikowanie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd bowiem jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 P.p.s.a.), jednakże nie oznacza to, że nie jest związany przedmiotem zaskarżenia, którym może być wyodrębniona część uchwały (vide wyrok WSA w Szczecinie z 23.06.2010 r., II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979, wyrok NSA z 5.06.2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie była podnoszona przez organ okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc z uwagi na wydanie kolejnej uchwały w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 P.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyroki NSA z 27.07.2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z 24.05.2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, NSA z 13.09.2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Pomimo bowiem tego, że skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny, to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010 r., II SA/Ol 892/10). Nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Zgodnie z art. 7 ustawy o cmentarzach: "1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok." Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stwierdzić trzeba, że skarżąca prezentuje pogląd, iż w zakresie "opłat cmentarnych" przepisem szczególnym jest art. 7 ustawy o cmentarzach. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Cyt. przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 ustawy o cmentarzach nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) - z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z 26.09.1995 r., III AZP 22/95, ONSAPU 1996/6/80, która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8.05.2013 r., III SA/Wr 73/13), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Sąd tym samym nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku SN z 3.12.2010 r., I CSK 66/10, a na który powoływała się skarżąca, że "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty". SN nie uzasadnił w żaden sposób tego poglądu i de facto przedmiot jego rozstrzygnięcia stanowiły zupełnie inne kwestie na gruncie prawa cywilnego, a nie zagadnienie związane z uchwałami podejmowanymi w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy. Na marginesie jedynie należałoby wskazać, że przyjęcie powyższego poglądu powodowałoby nierówność obywateli polegającą na tym, że osoby posiadające groby murowane byłyby w uprzywilejowanej sytuacji, skoro nie musiałyby uiszczać opłat, natomiast pozostałe osoby, posiadające inny rodzaj grobu, musiałyby takie opłaty uiszczać. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Skoro zatem przepis art. 7 ustawy o cmentarzach nie stanowił w żadnym zakresie podstawy do wydania zaskarżonej uchwały (co wynika również z jej treści odwołującej się jedynie do art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.), nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tego też względu stwierdzić trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. obejmuje swoją treścią również opłaty za utrzymanie cmentarza, a nie jedynie opłaty za pochowanie zwłok. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).