II SA/Bd 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] od.2019, Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 2 pkt 4, art. 15 b, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. 2018 r., poz. 2220, zwanej w skrócie "u.ś.r.") po rozpatrzeniu złożonego [...] grudnia 2018 r. wniosku skarżącej M. M. – odmówił skarżącej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że spełniona jest przesłanka dochodowa uprawniająca do wnioskowanego świadczenia, natomiast nie jest spełniona przesłanka o pozostawaniu kobiety pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynikało, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 18 tygodnia ciąży. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2016 r. oraz wyrok NSA z 10 października 2017 r., w uzasadnieniach których stwierdzono, że dopuszczalne jest badanie przyczyn pozostawania pod opieką medyczną później, niż od 10 tygodnia ciąży. Do odwołania skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2013 r. potwierdzające leczenie i diagnozowanie od [...] kwietnia 2013 r. z powodu niepłodności małżeńskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko w sprawie stwierdził, że mające w niej zastosowanie przepisy prawne są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, natomiast organy administracji publicznej, które są obowiązane działać na podstawie prawa, nie mogą powszechnie obowiązującej normy zmienić lub - tym bardziej - ignorować. W związku z tym, skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, nie ma możliwości ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, by przyznać wnioskowane świadczenie, mimo, iż kobieta nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, choćby przeszkodziły w tym przyczyny obiektywne. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 18 tygodnia ciąży do porodu (zaświadczenie lekarskie z [...] grudnia 2018 r.), dlatego mając na względzie brzmienie przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r., nie ma podstaw, by uwzględnić podniesione przez odwołującą się stronę argumenty w postępowaniu odwoławczym, gdyż nie pozwalają na to przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W skardze do Sądu M. M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji, jako podjętych z istotnym naruszeniem prawa i z uwagi na powyższe wniosła o przyznanie przez Sąd wnioskowanej jednorazowej zapomogi. Zdaniem skarżącej Kolegium rozpatrując sprawę całkowicie bez uzasadnienia przyjęło, że przedstawiona dokumentacja medyczna - załączniki do odwołania od decyzji Wójta, nie mogą być podstawą usprawiedliwiającą opóźnienie o 8 tygodni terminu przebywania pod kontrolą medyczną w czasie ciąży. Wskazała, że o fakcie zajścia w ciążę, po kilkunastoletnim oczekiwaniu i po lekarskich diagnozach, że jest to wykluczone, dowiedziała się dopiero podczas wizyty lekarskiej w [...] czerwca 2018 r. - kiedy to podczas badania USG jamy brzusznej lekarz stwierdził, że jest w 18 tygodniu ciąży. Przed tym terminem nie miała świadomości, że jest w ciąży, a w świetle wcześniejszych badań lekarskich nad przyczynami niepłodności - ewentualności takiego faktu nie mogła zakładać i przewidywać. Zdaniem skarżącej, nie mając świadomości i wiedzy, że jest w ciąży, nie mogła pozostawać pod opieką medyczną jako ciężarna przed datą [...] czerwca 2018 r. Po tym terminie była już pod stałą i systematyczną kontrolą medyczną i mimo stwierdzenia lekarskiego, że ciąża może być zagrożona, udało się dotrwać do szczęśliwego rozwiązania. Argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium nie uznało - w ocenie skarżącej nie podając żadnych merytorycznych i prawnych przyczyn ich odrzucenia - nie zakwestionowano ich prawdziwości. Kolegium bez żadnego uzasadnienia odrzuciło argumentację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2016 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że dopuszczalne jest na gruncie art. 15b ust 5 u.ś.r. rodzinnych badanie przyczyn pozostawania pod opieką medyczną, później niż od 10 tygodnia ciąży. Zdaniem skarżącej Kolegium zupełnie pominęło przedstawioną argumentację i nie uznało za stosowne zbadać jej zasadności - nie odniosło się merytorycznie do wymienionych tam uzasadnionych przyczyn pozostawania pod opieką medyczną, później, niż od 10 tygodnia ciąży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2220, dalej zastosowano skrót: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 15b ust. 1 u.ś.r. z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1 000,- zł. na jedno dziecko. Stosownie do art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być jednakże oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży. Jako intencję tej regulacji wskazano zwiększenie rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową (por.: materiały legislacyjne Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885). Wobec tak określonego celu ustawy na pełną aprobatę zasługują poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące zastosowania takiej wykładni powołanych przepisów, która nie ogranicza się do ich literalnego brzmienia. Rzeczywiście wskazane uregulowania prawne wprowadzają granicę czasową (nie później niż od 10 tygodnia ciąży) pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną, jednak dokonując wykładni tych przepisów, nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmotywowanie kobiet ciężarnych do dbałości o zdrowie, polegającej w szczególności na poddaniu się regularnej kontroli lekarskiej podczas całej ciąży. Stosując zasady wykładni funkcjonalnej należałoby uznać za istotną przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu zgłoszenia się do lekarza i poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku świadomości kobiety, co do pozostawania w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży. Jednocześnie w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Zważywszy na określone problemy zdrowotne i brak doświadczenia kobieta może nie mieć możliwości samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym jej etapie, jak też możliwość ta może być ograniczona z uwagi na osobnicze uwarunkowania. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia, nie mogłyby w taki sam sposób tego rozeznać. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle konstytucyjnych zasad: równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z tej drugiej zasady - nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 223/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2013r. sygn. akt VIIISA/Wa 603/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 810/15, oraz wyroki NSA: z dnia 16 maja 2017 r. sygn. I OSK 2101/15 i z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2537/15, CBOS). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując wykładni omawianego przepisu, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że badany przepis jest jednoznaczny, a tym samym warunek podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży musi być spełniony, by jednorazowa zapomoga została przyznana. Jednakże w jego ocenie, wykładnia celowościowa poddaje w wątpliwość rezultat wykładni językowej. Trybunał Konstytucyjny przywołał uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej u.ś.r. z 2008 r., w którym stwierdzono, że "intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". Ustawodawca dążył więc do zmotywowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej i podlegania opiece medycznej do dnia porodu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie takiego rozumienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., które umożliwia przyznanie świadczenia w wypadku niedotrzymania tego terminu z niezawinionych przez kobietę przyczyn i zgłoszenia się do lekarza w terminie późniejszym, nie zaprzepaszcza celu, którym kierował się ustawodawca. Ponadto perspektywa utraty prawa do jednorazowej zapomogi w wypadku niezawinionego przez kobietę niedochowania terminu dezaktualizuje motywującą funkcję tego przepisu, "zniechęcając" do systematycznej opieki medycznej w czasie ciąży. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko, że konieczne i decydujące jest dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak i dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Najczęściej przyczynami niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. są "uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne" lub długie terminy oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej publicznej opieki zdrowotnej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Stąd też organ rozpatrujący wniosek o "becikowe" winien każdorazowo ocenić na podstawie stosownych dowodów, czy występują w konkretnej sprawie przyczyny opóźnienia niezależne od kobiety. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2016 r. poz. 2204. W odwołaniu skarżąca podała, że o ciąży dowiedziała się dopiero podczas wizyty lekarskiej w dniu [...] czerwca 2018 r. - kiedy to podczas badania USG jamy brzusznej lekarz stwierdził, że jest w 18 tygodniu ciąży. Przed tym terminem nie miała świadomości, że jest w ciąży, a w świetle wcześniejszych badań lekarskich nad przyczynami niepłodności - ewentualności takiego faktu nie mogła zakładać i przewidywać. Do odwołania skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2013r. potwierdzające leczenie i diagnozowanie od [...] kwietnia 2013 r. z powodu niepłodności małżeńskiej. Mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. Kolegium powinno okoliczności powołane przez skarżącą powinny poddać ocenie pod kątem tego, czy są wystarczającym usprawiedliwieniem na niezachowanie terminu pozostawania skarżącej pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny, które uniemożliwiły jej skorzystanie z opieki medycznej nie później niż od 10 tygodnia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14). W kontekście poczynionych rozważań zauważyć należy, że rozstrzygając w niniejszej sprawie organ dokonał błędnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi niepozostawania przez skarżącą pod specjalistyczną opieką medyczną, jak też nie wziął pod uwagę okoliczności podniesionych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko, że skarżąca nie spełniła wymogów uprawniających do przyznania jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym w przepisie art. 15b ust. 5 u.ś.r. Nie było więc uzasadnienia dla jej pominięcia jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny przedłożonych przez skarżącą dowodów, stosownie do wskazanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ze względu na powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.