II SA/Bd 401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. II SA/Bd 401/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 1, 3 i 5, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił D. C. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. wniosła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków na zajmowany lokal mieszkalny przy ul. P. w B. o powierzchni użytkowej [...] m². Organ podał, że z deklaracji o dochodach wynika, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jedynym jej dochodem jest emerytura w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz alimenty od byłego męża w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ podał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. strona złożyła dodatkowe oświadczenie, z którego wynika, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje również M. Ć., z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, a który pomaga jej w obowiązkach domowych. Ponadto, w toku postępowania M. Ć. potwierdził fakt, że z D. C. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Oświadczył również, że p. C. w zamian za opiekę udostępniła mu jeden pokój. Organ przyjął, że gospodarstwo domowe wnioskodawczyni składa się z jednej osoby. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% (tj. 32,63%) co powoduje, że dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje. Organ podał ponadto, że stosownie do art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, normatywną powierzchnię zwiększa się o 15m², jeżeli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Wnioskodawczyni do akt sprawy dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że jej stan zdrowia wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W związku z powyższym organ podniósł, że określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało zastosowanie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami. Z kolei zebrane dowody świadczą o tym, że D. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W konsekwencji, orzeczono o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Od decyzji Prezydenta Miasta B. D. C. złożyła odwołanie podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Uzasadniając odwołanie wskazała na swój zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną. Skarżąca podkreśliła, że do dnia [...] stycznia 2013 r. nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z opiekunem M. Ć., który opiekuje się nią już kilka lat, za co z kolei skarżąca odstępuje mu jeden pokój. Podała natomiast, że prowadzi z ww. wspólne gospodarstwo domowe od dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając w oparciu o art. 5 ust. 1, 3 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. Organ podniósł, że zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, dodatek taki może być przyznany tylko osobom, które spełniają łącznie wszystkie określone w niej warunki. Jednym z nich jest warunek dotyczący powierzchni lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby nie może przekraczać 35 m². Natomiast ust. 5 ww. artykułu stanowi, że dodatek nie może być przyznany jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. W przedmiotowej zaś sprawie, skarżąca zajmuje lokal o powierzchni [...] m2, podczas gdy dopuszczalna w myśl przepisów powierzchnia wynosiłaby 45,50m2 dla 1 osobowej rodziny. Natomiast w kwestii uprawnienia skarżącej do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 73/12 i wskazał, że nie można w takiej sytuacji zastosować art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że od [...] lutego 2013 r. prowadzi ona gospodarstwo dwuosobowe. Organ stwierdził, że twierdzenie skarżącej jest jedynie reakcją na informację z urzędu, że nie otrzyma dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że wniosek został złożony podobnie, jak poprzednie na 1 osobę, zaś decyzja dotyczy złożonego wniosku. W konsekwencji, późniejsze działania strony nie mogły doprowadzić do zmiany wniosku. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem D. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wskazując, że podjęta przez organ decyzja jest dla niej krzywdząca. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest osobą schorowaną i ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Ponadto, oświadczyła, że od 7 lat opiekuje się nią opiekun M. Ć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organów orzekających w sprawie. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego określone zostały jednoznacznie. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni użytkowej lokalu. Powyższe oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje odmowę przyznania dodatku. W rozpatrywanej sprawie skarżąca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazała, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi [...] m², oraz że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca przedstawiła także deklarację o wysokości dochodów, za okres obejmujący miesiące od października do grudnia 2012 r., z której wynika, iż jedynym źródłem jej utrzymania jest emerytura i alimenty, co stanowi kwotę [...] zł miesięcznie. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego nieprzekroczenia wyznaczonej przez ustawodawcę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Powierzchnię tę, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określa art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dla 1 osoby nie może ona przekraczać 35m². Stosownie natomiast do treści ust. 5 tego artykułu dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż o 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając dane wskazane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, należało przyjąć, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną. Skarżąca zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej [...] m² i jest ona osobą samotną, a jak wyżej wskazano w myśl art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia na jedną osobę wynosi 35m². Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa strony, przy której przysługuje dodatek wynosi właśnie 45,5 m². Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu o 0,92 m². Zamieszkiwanie wraz ze skarżącą w jednym lokalu mieszkalnym M. Ć. nie ma wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ta nie zmienia faktu, że jest ona nadal w świetle przepisów prawa osobą samotnie gospodarującą. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia M. Ć. wynika, że nie prowadzi on ze skarżącą wspólnie gospodarstwa domowego. Również bez wpływu na wynik sprawy pozostaje niepełnosprawność skarżącej w sytuacji, gdy jest ona osobą samotnie gospodarującą. Nie znajduje zastosowania w stosunku do skarżącej przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 73/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym: "Przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie znajduje zastosowania do osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i posiada na tę okoliczność stosowne zaświadczenie, w sytuacji gdy osoba ta zamieszkuje sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe". Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku w pełni podzielił wyrażone stanowisko w orzecznictwie dotyczące wykładni art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odwołujące się w tej kwestii do poglądu i argumentacji wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 929/10. W wyroku tym stwierdzono m.in., że analizując przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy zauważyć należy, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja, odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15m². Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na przepis zdanie drugie art. 5 ust. 3 ustawy, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dodany ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd podkreślił, że jest to przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, że okoliczność faktyczną organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie wymienionego orzeczenia. Ustalenie tej okoliczności nie skutkuje zaistnieniem materialnej przesłanki w postaci zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma sformułowanie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. W razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Podzielając w pełni powyższe stanowisko zgodzić również należy się z oczywistym stwierdzeniem, że poza zakresem kompetencji zespołu pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne, czy wraz z innymi osobami. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który to organ, dysponując złożonym przez stronę orzeczeniem powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju winien ocenić ten dowód w odniesieniu do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami, bowiem ma do swojej wyłącznej dyspozycji wszystkie pomieszczenia w tym lokalu. Nie istnieje w takim przypadku potrzeba wyodrębniania pomieszczenia dla osoby niepełnosprawnej, które zapewniałoby tej osobie właściwe warunki bytowe. Powyższa wykładnia, przyjęta została przez organy administracji publicznej w prowadzonym w sprawie postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznaje za prawidłową powyższą wykładnię, opartą na utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych orzeczeniach stwierdzał, że wykładnia gramatyczna omawianego przepisu pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnią celowościową. Celem przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP. Podobnie orzeczono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lutego 2006 r., I OSK 565/06; 14 lipca 2010 r., I OSK 321/10; 2 września 2010 r., I OSK 10/10; 5 października 2010 r., I OSK 804/10; 23 listopada 2010 r., I OSK 1037/10 i 10 maja 2012 r., I OSK 2014/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których m.in. podzielono takie stanowisko. Zastosowanie w stosunku do osoby zamieszkującej samotnie art. 5 ust. 3 naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.