II SA/Bd 439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. K. i M. K. na decyzję SKO we W. z dnia[...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2010 roku, Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżących solidarnie 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakazał skarżącym I. i M. K. w terminie do 30 września 2010 r. przywrócić stan poprzedni na należącym do nich gruncie (działka nr 180/1) poprzez odbudowę rowu odprowadzającego wodę począwszy od granicy z działką nr 176/2 należącą do Państwa M. do stawu skarżących, zaznaczając jednocześnie, że odbudowa rowu winna być wykonana w sposób umożliwiający swobodny, naturalny spływ wód i ich odbiór z gruntów Państwa B. i Państwa M. do stawu skarżących. Z akt administracyjnych wynika, iż w/w rozstrzygnięcie poprzedziły wcześniejsze decyzje Wójta Gminy W. wydane po skierowaniu do tego organu przez M. i M. B. w dniu [...] r. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na ich gruntach, które zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO), nakazującymi ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie: ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]; ▪ decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ gminy wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że I. i M. K. samowolnie zlikwidowali rów melioracyjny na stanowiącej ich własność działce nr 180/1, co spowodowało wstrzymanie odpływu wody z rowu i obniżenia terenowego znajdującego się na działce nr 176/2 będącej własnością małżonków M. i 176/3 będącej własnością małżonków B.. Rów melioracyjny na działce nr 180/1 spełniał rolę odbiornika wód, a funkcję tą przestał pełnić w momencie zasypania. Doszło w związku z tym do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ponieważ brak odpływu powoduje powstawanie zastoiska wodnego na gruncie małżonków M. i małżonków B. oraz podmoknięcia przyległych gruntów, co w konsekwencji uniemożliwia właściwe użytkowanie tych gruntów, a w okresach mokrych powoduje wyłączenie ich z użytkowania. Zdaniem organu powyższe okoliczności w świetle przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uzasadniają nałożenie na I. i M. K. obowiązku odbudowy rowu. Organ podkreślił również, że obowiązek odbudowy rowu nałożono na M. K. już w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego L. z dnia [...] r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] r. Wójt wskazał, że ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonano w oparciu o wyjaśnienia złożone przez małżonków B., którzy wskazali, że M. K. zasypał rów przebiegający przez jego grunty, który umożliwiał swobodny, naturalny odbiór i spływ wody z ich gruntów. W wyniku tego należące do nich grunty są w okresie wiosennym zalewane i stoi na nich woda uniemożliwiająca prowadzenie prawidłowej gospodarki rolnej. Również z mapy ewidencyjnej z 1998 r. oraz z informacji udzielonej przez H. R., byłego technika i zastępcy przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej, wynika, że z działki 176/1 przebiegał rów, który następnie przechodził na działkę nr 180/1 i po przejściu przez staw skarżących przebiegał przez tę działkę do odcinka rowu biegnącego wzdłuż drogi gruntowej we wsi Lipiny. Ponadto na zlecenie organu biegły Z. M.sporządził opinię, w której stwierdził, iż rów na działce nr 176/1 utrzymany jest we właściwym stanie i odprowadza on wodę. Natomiast na działce nr 180/1 brak jest odpływu, w związku z tym grunty małżonków B. są zalewane w porze deszczowej i w czasie roztopów. Poza tym organ w celu uzupełnienia zebranej dokumentacji w sprawie zlecił w 2010 r. biegłemu dokonanie opinii dotyczącej powstałych szkód na gruntach małżonków M. i małżonków B. spowodowanych likwidacją odpływu przez skarżących. W czasie przeprowadzonych trzech wizji terenowych w okresie wiosennym, które poprzedziły sporządzenie opinii, stwierdzono zatopienia terenu i podtopienia, których powierzchnia na gruntach małżonków M. i małżonków B. wynosiła od 1000 m2 do 2500 m2, co obrazują zdjęcia załączone do opinii. Stwierdzono w związku z tym, że zlikwidowanie rowu na działce nr 180/1 spowodowało negatywny wpływ na uprawy rolne małżonków M. i małżonków B.. Jednocześnie organ I instancji odnosząc się do wyjaśnień M. K., który oświadczył, że nie udrażnia rowu, ponieważ nie figuruje on w ewidencji urządzeń melioracyjnych, stwierdził, iż wskazana przez stronę okoliczność nie ma w rozpatrywanej sprawie istotnego znaczenia. Można bowiem domniemywać, że rów nie spełniał parametrów dla rowu melioracyjnego i dlatego nie widnieje w ewidencji urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z oświadczeniem Gminnej Spółki Wodnej "N." z dnia 14.11.2008 r. miejscowość Lipiny nie jest objęta działaniem tej spółki. I. i M. K. odwołali się od w/w decyzji Wójta Gminy W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odwołujący się podnieśli, iż ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, na które powołuje się Wójt, nie wynika, czyje grunty zostały zatopione. Ponadto biegły w sporządzonej opinii nie wskazał metody wyliczenia powierzchni zalanych gruntów oraz metody, przy zastosowaniu której obliczył głębokość wody na gruntach. Wójt nie dowiódł również w sposób przekonujący szkodliwego wpływu zastoisk wodnych na przedmiotowe grunty. Powołał się bowiem w tym zakresie na opinię biegłego, który jest specjalistą z dziedziny budownictwa wodnego, melioracji i budownictwa drogowego. Biegły ten oceniał stan upraw i rodzaj zasiewu podczas wizji terenowej w miesiącu marcu, gdy trudno jest ocenić rodzaj zasiewu. Odwołujący się podkreślili także, że wizje lokalne zostały przeprowadzone bezpośrednio po okresie niespotykanych od dziesięcioleci ekstremalnych warunków zimowych. Tymczasem Wójt realizując obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego winien odnieść się również do sytuacji, jaka ma miejsce w typowych dla ich okolicy warunkach pogodowych. Odwołujący się zarzucili również, że uniemożliwiono im wzięcie czynnego udziału w trzech wizjach terenowych. O pierwszych dwóch wizjach zostali zawiadomieni w ostatniej chwili, co uniemożliwiło im wzięcie w nich udziału z uwagi na inne zaplanowane zajęcia, natomiast w ostatniej wizji zabroniono im w ogóle zabierania głosu, co zresztą zostało potwierdzone w tzw. notatce służbowej z tej wizji, znajdującej się w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 29 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przywrócenia stanu poprzedniego, ustalając ten termin na 30 września 2011 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy ocenił, iż biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, wyjaśnień stron postępowania i opinii biegłego nie ma wątpliwości co do okoliczności zalewania sąsiednich gruntów, jak również nie ma wątpliwości co do tego, iż przyczyną takiego stanu rzeczy są zmiany na gruncie skarżących polegające na zlikwidowaniu istniejącego rowu biegnącego między stawem a granicą działki nr 176/1. Zdaniem Kolegium dokumenty mapowe i profil podłużny, a także oględziny w terenie dokonane przez biegłego i zeznania świadków jednoznacznie potwierdzają, że nastąpiła likwidacja rowu na gruncie małżonków K. Materiał dowodowy wskazuje zaś na to, że przed dokonaniem tych zmian nie zachodziły przypadki zalewania gruntów. Z opinii biegłego wynika natomiast, że dla przywrócenia warunków odpływu wód powierzchniowych i gruntowych celem ochrony przed podtopieniami użytków rolnych na sąsiednich działkach konieczne jest przywrócenie pierwotnych, naturalnych warunków odpływu wód w obrębie działki nr 180/1. Postępowanie dowodowe potwierdziło również, że dokonana zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w tym działkę nr 176/2 i 176/3. Jak wynika z opinii biegłego Z. M., część istniejącej na gruncie małżonków B. uprawy rzepaku, znajdującej się na terenie podmokłym, jest w złym stanie, co rokuje dalsze straty lub obniżenie wydajności. Ponadto w glebie na terenach podmokłych następują procesy destrukcyjne mające ujemny wpływ na użytkowanie gruntów rolniczych. Odnosząc się do podniesionych przez odwołujących się zastrzeżeń dotyczących opinii biegłego Z. M. z 2010 r. Kolegium wskazało, że biegły zajął w tej kwestii stanowisko w piśmie z dnia 16 września 2010 r. oraz na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. Wyjaśnił on, że wielkość powierzchni podtopienia nie ma w sprawie większego znaczenia, powierzchnie podtopienia określił na podstawie mapy i ustalona wielkość jest wielkością szacunkową. Stwierdził także, że posiada niezbędną wiedzę, by dokonać ustaleń w zakresie wpływu podtopień na uprawy, gdyż w ramach studiów miał przedmioty przyrodnicze. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest jedynie ustalenie, czy dochodzi do podtopienia gruntów sąsiednich, czy jest to spowodowane zmianą stosunków wodnych oraz czy taka zmiana ma ujemny wpływ na te grunty. Natomiast zarówno powierzchnia zalanego obszaru i głębokość zalewania gruntów, jak też rozmiar szkody i jej wysokość nie ma większego znaczenia dla oceny, czy doszło do wypełnienia hipotezy art. 29 Prawa wodnego. Kolegium uznało zarzut odwołujących się, iż uniemożliwiono im czynny udział w wizjach terenowych z udziałem biegłego, za nieuzasadniony. Wskazało, że o pierwszych dwóch wizjach odwołujący się zostali powiadomieni, jednakże nie wzięli w nich udziału. Natomiast podnoszona okoliczność, iż nie zapewniono im czynnego udziału w ostatniej wizji, na której byli obecni, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż wizje nie wymagały udziału stron postępowania, ponieważ nie były to oględziny, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a., lecz czynności przygotowawcze biegłego przed sporządzeniem opinii, mające na celu zebranie materiału niezbędnego do wydania opinii. Kolegium nie uwzględniło również wniosku pełnomocnika odwołujących się z dnia 21 grudnia 2010 r. dotyczącego sporządzenia nowej opinii w zakresie naruszenia stosunków wodnych przez innego biegłego uznając, że opinia znajdująca się w aktach sprawy, wydana przez biegłego oraz uzupełniona poprzez jego wysłuchanie, jest kompletna, rzetelna i wiarygodna. Biegły przedstawił okoliczności, którymi się kierował przy wydawaniu opinii, wskazał na dokumenty, które były podstawą wydania opinii, ustalił przebieg rowów istniejących i zlikwidowanych, dokonał wizji w terenie, wykonał profil podłużny określający warunki spływu wód. Ustalenia biegłego są zbieżne z dowodami z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich i świadków oraz zgromadzoną dokumentacją mapową. Od decyzji organu odwoławczego I. i M. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: ▪ naruszenie art. 156 § 5 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. z uwagi na niewykonalność tej decyzji w dniu jej wydania cechującą się trwałym charakterem; ▪ rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez określenie w sentencji decyzji daty wykonania przez skarżących obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego do dnia 30.09.2011 r.; ▪ naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy - a w tym nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących w zakresie dopuszczenia nowej opinii biegłego - tak jak wymagałby tego interes skarżących oraz słuszny interes obywateli, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a naruszenie powyższych przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy; ▪ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w II instancji dowodów i zgłoszonych żądań - brak poinformowania strony o prawie do zajęcia końcowego stanowiska - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; ▪ naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego bez wskazania przyczyn, dla których organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie jest niezbędne i jedynie możliwe, bez wyjaśnienia dlaczego w sprawie nie znajduje zastosowania możliwość nakazania wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - a brak powyższy utrudnia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że wydane w sprawie decyzje z uwagi na swoje rozstrzygnięcie nie nadają się do wykonania, a ich niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego na blisko 10 hektarowej działce w bliżej nieokreślony sposób nie jest w obecnym kształcie możliwa do technicznego zrealizowania z uwagi na jej ogólność, ani poprzez skarżących ani poprzez ewentualne wykonanie zastępcze. Organy nie określiły podstawowych parametrów rowu, takich jak głębokość, szerokość, kierunek spadu. Wykonanie decyzji w obecnej sytuacji, bez możliwości ustalenia głębokości wykopów, szerokości rowu bądź średnicy drenażu, mogłoby spowodować szkodę innym osobom bądź gruntom. Ponadto skarżący zauważyli, iż w przedmiotowej sprawie nie rozważono w ogóle możliwości wykonania innych urządzeń zapobiegających szkodom przyjmując, że problem podtopień na okolicznych gruntach można rozwiązać jedynie poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Tymczasem przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy interpretować w ten sposób, że przywrócenie stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Zarzucono również, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne określając w sentencjach wydanych rozstrzygnięć graniczne daty wykonania obowiązku odbudowy rowu. Wskazano, iż określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej będzie przewidywał możliwość określenia w decyzji daty wykonania obowiązku. Tymczasem art. 29 ust 3. Prawa wodnego nie przewiduje możliwości określenia w decyzji daty wykonania obowiązku, nie określono również w ustawie terminu wykonania obowiązku. Skarżący zakwestionowali dokonane przez organy I i II instancji ustalenia faktyczne odnośnie naruszenia przez nich stosunków wodnych na gruntach, a także ustalenia w zakresie szkód spowodowanych przez to naruszenie. Ich zdaniem ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały dokonane z naruszeniem reguł dowodowych, ponieważ organy nie przeprowadziły wyczerpująco postępowania dowodowego, nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, a materiał dowodowy oceniono w sposób wybiórczy i dowolny. Organ odwoławczy pominął wniosek skarżących dotyczący przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który w sposób kompleksowy i rzetelny odpowiedziałby na pytania organu w zakresie zmian na przedmiotowych gruntach, przyczyn zmian oraz wpływu i następstw zmian na panujące na gruntach stosunki wodne. Oparł się zaś na budzącej wątpliwości opinii biegłego, który swoje ustalenia co do pierwotnych warunków odpływu z przedmiotowych gruntów poczynił na podstawie map ewidencyjnych gruntów z 1998 r. i 2007 r. oraz w oparciu o zeznania zainteresowanych wynikiem sprawy stron przeciwnych stronie skarżącej, nie badając gruntów pod względem wód głębinowych, ewentualnych źródełek itd., oraz nie dokonując pomiarów niwelacyjnych gruntów, pomiarów powierzchni zalanej, głębokości podtopień. Zdaniem strony skarżącej orzekające w sprawie organy bezkrytycznie dały wiarę ustaleniom biegłego, ograniczając się do przytoczenia fragmentów jego opinii w uzasadnieniach wydanych decyzji, podczas gdy zobowiązane były do dokonania ich krytycznej analizy. Ponadto skarżący podnieśli, że organ II instancji wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. pomimo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego nie poinformował stron o końcowym terminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, uniemożliwiając tym samym stronom złożenie końcowego oświadczenia co do zgromadzonego materiału. Zarzucili także, że organy obowiązane były na podstawie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazać przyczyny, z powodu których wydana decyzja zawiera wyłącznie jedno z dwóch dopuszczalnych rozstrzygnięć. Brak omówienia w uzasadnieniu decyzji wyżej wymienionych okoliczności zdaniem skarżących utrudnia merytoryczną kontrolę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, czyniąc zapadłe rozstrzygnięcie nieczytelnym dla zwykłego obywatela. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonalności skarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego określa treść nakazu, jaki ma zawierać decyzja jako "nakaz przywrócenia stanu poprzedniego". Brak jest więc podstaw, by nakaz ten formułować w techniczny sposób. Przywrócenie stanu poprzedniego na wskazanym gruncie w sposób umożliwiający naturalny spływ i odbiór wody jest wystarczającym sprecyzowaniem obowiązku, a weryfikacja prawidłowości jego wykonania będzie możliwa po zrealizowaniu tego obowiązku, a także w trakcie postępowania egzekucyjnego na wypadek, gdyby obowiązek ten nie został wykonany lub został wykonany w sposób nie przywracający stanu poprzedniego. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskutek określenia w sentencji decyzji terminu realizacji nakazanego obowiązku Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność ustalenia terminu wykonania obowiązku, choć co prawda w tym zakresie orzecznictwo nie jest jednolite. W żadnym jednak razie oznaczenie terminu przywrócenia stanu poprzedniego nie może uzasadniać uchylenia decyzji co do samego obowiązku. Co najwyżej możliwe jest uchylenie z tej przyczyny decyzji w części dotyczącej terminu. Zdaniem Kolegium nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że przywrócenie stanu poprzedniego jest rozstrzygnięciem subsydiarnym w stosunku do nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Regulacja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy podtrzymał ponadto prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko o zbędności kolejnej opinii biegłego dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez nie poinformowanie stron o końcowym terminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego Kolegium wyjaśniło, że w piśmie informującym o terminie przesłuchania świadka H. R. zawarto pouczenie, że strony mogą się zapoznać z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni licząc od daty przesłuchania świadka H. R.. Tym samym zdaniem Kolegium zarzut ten należy uznać za niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie część zarzutów podniesionych w niej była zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało ma wpływ na wynik sprawy, i co, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stanowi podstawę do ich uchylenia. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż Sąd podziela argumenty organów, iż skarżący dokonali zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i zmiana ta wpływała szkodliwie na grunty sąsiednie (wyjaśnienie tego poglądu nastąpi w dalszej części uzasadnienia), co uzasadnia zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. Nr 239 z 2005 r. poz. 2019 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Przepis ten w ust. 1 pkt 1 stanowi, iż "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Z jego brzmienia wywieść należy ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Z kolei art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, iż "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Przywołane unormowanie prawne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest któreś wskazane w przepisie rozwiązanie. Wywodzonej przez skarżących subsydiarności zastosowania powyższego rozwiązania przeczy użyty w art. 29 ust. 3 ustawy po fragmencie "nakazać właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego" spójnik "lub". W języku potocznym (a wśród zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa) zastosowanie wymienionego spójnika oznacza alternatywę, równorzędną możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 912/2007, Lex nr 494839). W ocenie Sądu nadane omawianemu przepisowi brzmienie odzwierciedla intencje prawodawcy, by w zależności od konkretnej sytuacji organ mógł wybrać jedno z możliwych przewidzianych w nim rozwiązań. W takim też duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. (sygn. II OSK 613/07, LEX nr 469720) uznając, iż "Stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć i nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie." Podobny pogląd wyraziły również Wojewódzkie Sądy Administracyjne w licznych wyrokach (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 2065/06, Lex 348289, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Rz 315/09, niepublikowany oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. II SA/Lu 416/07, Lex 384113). Uznanie administracyjne, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, oznacza przyznanie organowi na podstawie przepisu ustawy możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z tegoż uznania, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy w żaden sposób nie uzasadniły przyjętego przez siebie sposobu wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że z w opinii z dnia 14 kwietnia 2008 r. biegły Z. M. wskazał w pkt 9.1 i 9.2, iż "Konieczne jest przywrócenie pierwotnych, naturalnych warunków odpływu wód w obrębie działki nr 180/1. W oparciu o niezbędne pozwolenie wodnoprawne (art. 37 i art. 122 ustawy Prawo wodne) możliwe jest wykonanie w zamian za naturalne odpływy rowami otwartymi, rurociągami drenarskimi o parametrach technicznych określonych w tym pozwoleniu." Organy w uzasadnieniach decyzji nie odniosły się w ogóle do tej okoliczności zupełnie ją pomijając. Należy pamiętać, że skarżący wykonali rurociąg drenarski przez swoją działkę i mógłby on po dostosowaniu go w sposób wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym (w przypadku jego uzyskania) stanowić rozwiązanie zaistniałego problemu. Ponadto Sąd stwierdził, że określenie terminu wykonania nakazu jest rozstrzygnięciem wydanym bez podstawy prawnej. Przepis art. 29 Prawa wodnego nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania nakazu. Brak w przepisach ustawy podstawy do określania przez organ terminu wykonania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oznacza, że decyzja w zakresie określającym termin została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja taka w tej części jest nieważna. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 139/05, LEX nr 213459) wprowadzenie do decyzji warunków lub terminu jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego. Wprowadzenie do decyzji takich dodatkowych składników bez umocowania w przepisach szczególnych stanowi rażące naruszenie prawa, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym zarzuty skargi podniesione w zakresie określenia w decyzji terminu należy uznać za uzasadnione. Nadto jako zasadny uznać należy zarzut skarżących, iż zaskarżona decyzja jest niewykonalna w zakresie, w jakim nakazuje przywrócić stan poprzedni. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie jest elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Warto zaznaczyć, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086), w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna. Z kolei w wyroku z dnia 15 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1654/97) NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej. Nakazanie zatem skarżącym przywrócenia stanu poprzedniego bez precyzyjnego określenia, na czym konkretnie ten obowiązek ma polegać, nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Powyższy zwrot jest niedookreślony i wymaga takiego doprecyzowania, które umożliwi wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97). Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. (II SA/Gl 1159/10) stwierdzając, że: "Niekonkretny nakaz de facto przerzuca konieczność określenia niezbędnych cech rowu na inwestora, uniemożliwia też dokonanie w przyszłości oceny, czy rów został wykonany w zgodzie z zawartym w decyzji nakazem. Wskutek niewystarczającej szczegółowości nakazu powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego". Reasumując, niewskazanie, na których odcinkach i do jakich rozmiarów rów ma być przywrócony do stanu poprzedniego, uniemożliwia wykonanie zawartych w decyzji obowiązków. Niesprecyzowanie w decyzji nałożonych na jej adresatów obowiązków czyni ją niewykonalną zarówno w dniu jej wydania jak również powoduje, że niewykonalność spowodowana tym uchybieniem ma charakter trwały. Natomiast pozostałe zarzuty skargi były niezasadne. Analizując przedmiotową sprawę w świetle art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego należy stwierdzić, że w orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, LEX nr 466028). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, LEX nr 559704). W świetle omawianego przepisu reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe bądź okresowe zatopienie tych gruntów skutkujące wyłączeniem ich z normalnego użytkowania. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, organ uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki skierowania do właściciela gruntu nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ winien wyjaśnić, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Należy pokreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie nieprawidłowości związanych ze zmianą stanu wód na gruncie spowodowanych zasypaniem rowu na działce stanowiącej własność skarżących. Sąd w przedmiotowej sprawie nie ocenia funkcjonowania innych rowów zlokalizowanych na gruntach sąsiednich. Również organy nie miały takiego obowiązku, ponieważ przedmiotowa sprawa zainicjowana została wnioskiem małż. B.. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ nie wszczynał postępowania z urzędu. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku strony zakreśliło granice przedmiotowego postępowania. Wnioskodawcy w treści żądania wskazali na zalewanie ich nieruchomości spowodowane zasypaniem rowu zlokalizowanego na działce nr 180/1 stanowiącej własność skarżących. W związku z powyższym nie miały wpływu na wynik sprawy podniesione w pismach procesowych zarzuty wskazujące na nieprawidłowe funkcjonowanie innych rowów zlokalizowanych poza gruntami skarżących, nawet gdyby te urządzenia melioracyjne znajdowały się w złym stanie, były zasypane i nieczyszczone. Nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy również ocena związku przyczynowego stanu innych rowów niedrożnych i szkód spowodowanych ich złym funkcjonowaniem. Organy właściwie postąpiły w przedmiotowej sprawie zakreślając granice postępowania ściśle do żądania złożonego wniosku, ponieważ przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie zmiana stosunków wód na gruntach ze szkodą dla właścicieli sąsiednich działek. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie zmian stanu wód na gruntach tych konkretnych działek i stwierdzenie szkód oraz źródła ich powstawania. Sąd analizując akta sprawy i poddając wnikliwej ocenie treść zaskarżonych decyzji w zakresie nałożonego obowiązku polegającego na odbudowie rowu odprowadzającego wodę począwszy od granicy z działką nr 176/2 do stawu skarżących doszedł do przekonania, że organy w należyty i dogłębny przeprowadziły postępowanie w tym zakresie, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. W ramach postępowania prowadzonego na postawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie ma znaczenia rozległość szkody na gruncie sąsiednim, gdyż nie jest to postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyrządzone szkody. W związku z powyższym nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 szacowania szkód spowodowaniem rozlewiskiem wód , podtopieniami gruntów sąsiednich, gdyż wystarczający jest sam fakt ich wystąpienia. Okoliczności zalewania gruntów sąsiednich działek w dostateczny sposób opisał biegły. Wskazał częstotliwość zdarzeń w zależności od pory roku. Kategorycznie stwierdził, że powodem zmiany stanu wód jest zasypanie rowu na nieruchomości skarżących. Sąd podziela pogląd organu odnośnie wiarygodności wydanej przez biegłego opinii. Jest ona rzeczowa, jasna i logiczna. Biegły dokładnie przeanalizował materiał rodowody zebrany w sprawie i odniósł się do niego. Wnioski opinii wynikają w logiczny sposób z analizy, którą przeprowadził biegły. Należy podkreślić, że wydanie opinii zostało poprzedzone trzykrotnymi wizjami nieruchomości, co potwierdza fakt, iż biegły dysponował w pełni wystarczającymi danymi do jej wydania. W związku z powyższym niezasadny i niepoparty żadnymi merytorycznym przesłankami był wniosek skarżących o wydanie kolejnej opinii przez innego biegłego. Sama okoliczność, że opinia jest niekorzystna dla jednej ze stron postępowania, nie może powodować konieczności dopuszczenia dowodu z innej opinii, jeśli nie przemawiają za tym inne okoliczności, które ewentualnie podważałyby wiarygodność już wydanej opinii. W aktach sprawy zgromadzono obszerny materiał dowodowy obejmujący: wyjaśnienia stron, zeznania świadków – H. R., Z. M., M. B., M. B., M. M., A. O.-O., S. K., notatki i dokumentację fotograficzną z wizji terenowych, mapy ewidencyjne gruntów, mapy sytuacyjno-wysokościowe, mapy z zaznaczonymi urządzeniami melioracji szczegółowej i podstawowej, wypisy z rejestru gruntów, zdjęcia satelitarne. Materiał ten posłużył biegłemu do sporządzenia w/w opinii oraz pozwolił organowi na jej zweryfikowanie. Sąd podziela stanowisko organu, że wizje nie wymagały udziału stron postępowania. Jak wyjaśnił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 czerwca 2007 r. (II SA/Lu 286/08, LEX nr 499828), strona nie musi zostać powiadomiona przez biegłego o dokonanych przez niego oględzinach. Nie są to bowiem oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 k.p.a., lecz jedna z czynności przygotowawczych biegłego przed sporządzeniem opinii. Zatem zarzut ten wynika z braku rozróżnienia pomiędzy dowodem z oględzin, który wymaga zachowania określonych wymogów formalnych, takich jak zawiadomienie stron i sporządzenie protokołu, a wizją dokonywaną przez biegłego na potrzeby sporządzania opinii. W tym drugim przypadku nie obowiązują wymogi formalne odnoszące się do przeprowadzania dowodu z oględzin, lecz prawa strony są zabezpieczone poprzez możliwość kwestionowania ustaleń i wniosków zawartych w już sporządzonej przez biegłego opinii (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2009 r., II SA/Kr 953/09, LEX nr 602880). Analiza akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza opinii biegłego, wskazuje, że na gruntach należących do skarżących doszło do zmiany stanu wód na gruncie poprzez zasypanie rowu, skutkiem czego nastąpiła zmiana kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, wody z roztopów. Biegły wykazał również w opinii, że powyższe zmiany stanu wód spowodowały szkody dla gruntów sąsiednich. Powyższe oprócz opinii biegłego potwierdzają zeznania świadków (w szczególności H. R.), sąsiadów, pracownika organu I instancji, który dokonywał wizji w terenie. Skarżący zarzucali również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w II instancji dowodów i zgłoszonych żądań poprzez brak poinformowania o prawie do zajęcia końcowego stanowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził odnosząc się do tego zarzutu, iż w piśmie informującym o terminie przesłuchania świadka H. R. zawarto pouczenie, że strony mogą się zapoznać z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni licząc od daty przesłuchania świadka. Wbrew twierdzeniom organu w aktach sprawy brak jest pisma takiej treści, co jednak nie przesądza o zasadności przedmiotowego zarzutu. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. (II OSK 1098/10, LEX nr 786594), zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, poza powołaniem powyższego zarzutu nie wskazali, jakich konkretnych czynności procesowych nie mogli wskutek tego dopełnić. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag dotyczących prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.