II SA/Bd 451/15

Dnia 16 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 roku sprawy ze skargi A. .K-M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. A. K. (skarżąca) wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji w T. o wypłacenie jej zawieszonego uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres od dnia 21 marca 2006 do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia 11 maja 2011 r. W przypadku negatywnego ustosunkowania się do powyższego wniosła ewentualnie o wypłacenie jej uposażenia za okres urlopu macierzyńskiego tj. za okres od dnia 3 marca 2008 r. do dnia 26 kwietnia 2008 r. oraz za okres od dnia 23 lutego 2009 r. do dnia 13 lipca 2009 r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz za okres przysługującego skarżącej urlopu wychowawczego tj. za okres od dnia 14 lipca 2009 r. do dnia 11 maja 2011 r. Uzasadniając swoje żądanie wskazała, że sprawa wypłaty określonych wnioskiem świadczeń była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B., który wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 585/14 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i poprzedzający go rozkaz personalny komendanta Miejskiego Policji w T. i stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w T., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę zawieszonego uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres od dnia 21 marca 2006 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. 11 maja 2011 r. oraz ewentualnego wypłacenia uposażenia za okres urlopu macierzyńskiego, tj.za okres od dnia 3 marca 2008 r. do dnia 26 kwietnia 2008 r. oraz za okres od dnia 23 lutego 2009 r. do dnia 13 lipca 2009 r. wraz z ustawowymi odsetkami za okres przysługującego jej urlopu wychowawczego tj. za okres od dnia 14 lipca 2009 r. do dnia 11 maja 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołany przez skarżącą wyrok uchylający rozkazy personalne jest nieprawomocny, a to stanowi przeszkodę do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Podkreślił, że w dniu 15 października 2014 r. od przywołanego wyroku została wniesiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. skarga kasacyjna i do momentu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych, czyli wstrzymuje wykonanie orzeczenia WSA, a zatem nie doszło do uchylenia decyzji organu administracyjnego. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewszczęcie postępowania na żądanie skarżącej; naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwowych oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów powziętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że w zw. z brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a. organ nie wykazał, iż nie jest ona stroną postępowania, jak również nie wykazał, że postępowanie z innych przyczyn nie może być wszczęte. Wskazała, że nawet gdyby podzielić stanowisko odnośnie punktu pierwszego wniosku, to nie sposób zgodzić się z odmową wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty uposażenia za okres pozostawania skarżącej na urlopie macierzyńskim, ponieważ od dyspozycji zawartej w art. 121a ust. 1 ustawy o Policji nie przewidziano żadnych odstępstw, nawet jeśli funkcjonariusz zostanie zawieszony w czynnościach służbowych, a ponadto w sprawie roszczeń objętych punktem drugim wniosku nie toczy się żadne inne postępowanie, w szczególności postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B. W stanowisku do zażalenia Komendant Miejski Policji w T. wskazał, że inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w będącym podstawą wydanego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a., było wniesienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w B., sygn. akt II SA/Bd 585/14, skutkiem czego wyrok ten pozostaje nieprawomocny i nie wywołuje skutków prawnych. Organ podniósł ponadto, że wypłata uposażenia za urlop macierzyński jest niemożliwa, ponieważ skarżąca we wskazanym okresie była zawieszona w czynnościach służbowych, a to wstrzymało uprawnienia takie jak prawo do urlopów wypoczynkowych, bezpłatnych i innych, w tym również do urlopu macierzyńskiego z art. 180 kodeksu pracy, czy wychowawczego z art. 186 kodeksu pracy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w T. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył opisany wyżej stan faktyczny w sprawie potwierdzając prawidłowość stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w T., iż rozpoznanie wniosku w zakresie jego punktu pierwszego jest niemożliwe, ponieważ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sprawie pod sygn. I OSK 3232/14, zawisło postępowanie kasacyjne dotyczące żądania o tożsamym zakresie merytorycznym, co jest uzasadnioną przyczyną do odmówienia wszczęcia postępowania. Co do żądania określonego w punkcie drugim wniosku, organ odwoławczy stwierdził, że skoro pierwszy punkt żądania skarżącej jest w trakcie rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to realizacja drugiego punktu – "ewentualna", w razie nieuwzględnienia żądania wypłaty zawieszonej części uposażenia - jest bezzasadna. Organ zauważył ponadto, że sprawy dotyczące urlopów macierzyńskich lub wychowawczych nie są rozpatrywane na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż są to relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem regulowane przez Kodeks pracy. Zarzuty skarżącej dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. organ uznał za bezpodstawne, podkreślając prawidłowość i kompletność uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. A. K. zaskarżyła powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą odmową wszczęcia postępowania z uwagi na nieprawomocność wyroku WSA w B., sygn. akt II SA/Bd 585/14; naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewszczęcie postępowania na żądanie skarżącej; naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwowych oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że komendant Wojewódzki Policji w B. dopiero w dniu 12 października 2014 r. złożył skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w B. z dnia 16 lipca 2014 r.; że rozkazem z dnia [...] października 2014 r. Komendant Miejski Policji w T. mianował skarżącą detektywem Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w T., które to stanowisko skarżąca miała pełnić od dnia mianowania, tj. od 1 listopada 2014 r.; oraz że skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek w dniu 22 listopada 2014 r., a więc po wydaniu przez organ I instancji rozkazu personalnego o mianowaniu na nowe stanowisko. W związku z powyższym, jak wskazała skarżąca, wniosek w zakresie którego toczy się postępowanie przed NSA został złożony przed mianowaniem skarżącej na stanowisko detektywa, a więc w zupełnie innych okolicznościach faktycznych niż w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podniosła ponadto, że w zw. z brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a. organ nie wykazał, iż nie jest ona stroną postępowania, jak również nie wykazał, że postępowanie z innych przyczyn nie może być wszczęte. W jej ocenie nawet gdyby podzielić stanowisko odnośnie punktu pierwszego wniosku, to nie sposób zgodzić się z odmową wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty uposażenia za okres pozostawania skarżącej na urlopie macierzyńskim, ponieważ od dyspozycji zawartej w art. 121a ust. 1 ustawy o Policji nie przewidziano żadnych odstępstw, nawet jeśli funkcjonariusz zostanie zawieszony w czynnościach służbowych, a ponadto w sprawie roszczeń objętych punktem drugim wniosku nie toczy się żadne inne postępowanie, w szczególności postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą być uchylone tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawisły w niniejszej sprawie spór dotyczy dwóch pozostających ze sobą w związku zagadnień. Pierwszym z nich jest kwestionowana przez organy obu instancji możliwość wszczęcia postępowania w zakresie pierwszego punktu wniosku skarżącej, dotyczącego wypłacenia jej zawieszonego uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres od dnia 21 marca 2006 do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia 11 maja 2011 r. Zasadność powyższego żądania stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 585/14, od którego to wyroku Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie; trwające w momencie orzekania w sprawie niniejszej postępowanie przed NSA zarejestrowane zostało pod sygn. I OSK 3232/14. Drugim zagadnieniem wymagającym zważenia jest, podobnie przez organy obu instancji kwestionowana, możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie punktu drugiego wniosku skarżącej, czyli - w przypadku negatywnego ustosunkowania się do punktu pierwszego - wypłacenia skarżącej uposażenia za okres urlopu macierzyńskiego tj. za okres od dnia 3 marca 2008 r. do dnia 26 kwietnia 2008 r. oraz za okres od dnia 23 lutego 2009 r. do dnia 13 lipca 2009 r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz za okres przysługującego skarżącej urlopu wychowawczego tj. za okres od dnia 14 lipca 2009 r. do dnia 11 maja 2011 r. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania poprzez ocenę, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 09 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1285/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 65/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., VII SA/Wa 141/14). Odnosząc powyższe do kwestii odmowy wszczęcia postępowania w zakresie punktu pierwszego przedmiotowego wniosku należy stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły istnienie przesłanki uzasadniającej taką odmowę. Żądanie wystosowane przez skarżącą dotyczyło wypłacenia określonego uposażenia za okres od 21 maja 2006 r. do 11 maja 2011 r., podczas gdy wcześniejszy wniosek skarżącej, wszczynający postępowanie będące przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Bd 585/14, dotyczył okresu od 21 marca 2006 r. do 11 maja 2014 r. Żądanie właściwe dla niniejszej sprawy jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo tożsame z wnioskiem uprzednio skierowanym do organu, albowiem zakres żądania wniosku z 22 listopada 2014 r. zawiera się we wniosku właściwym dla sprawy II SA/Bd 585/14. W postępowaniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił rozkazy personalne organów obu instancji, jednak prawidłowość wydanego w tamtej sprawie wyroku stanowi przedmiot toczącego się postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z powyższym trafnie przyjął organ I instancji i organ odwoławczy, że sprawę o takim samym zakresie na chwilę złożenia drugiego wniosku uznać należy za rozstrzygniętą w administracyjnym toku postępowania, ponieważ wykonalność wyroku WSA w B. uchylającego wcześniejsze rozkazy personalne jest do momentu wydania orzeczenia przez NSA zawieszona. Organ słusznie zauważył, że to od wyniku postępowania kasacyjnego zależy ocena zasadności złożonego przez skarżącą wniosku. Mając na uwadze zarówno treść wniosku właściwego dla niniejszej sprawy, jak i tożsamość osoby artykułującej zawarte w nim żądanie, organ nie mógł powtórnie rozpatrzyć żądania skarżącej. Stanowiłoby to ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zakończonej już aktem właściwego organu, funkcjonującym w momencie złożenia wniosku w obrocie prawnym. Nie zasługuje na uznanie argument skarżącej, iż poprzednie żądanie (określone wnioskiem przedmiotowym dla sprawy II SA/Bd 585/14) wystosowane zostało w innych okolicznościach faktycznych, z racji na mianowanie skarżącej na nowe stanowisko. Stwierdzić przyjdzie, iż okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek związku ze zgłoszonym wnioskiem dot. wypłaty świadczeń za lata 2006-2011. O ile zmiana stanowiska pracy ma niewątpliwy wpływ na sytuację osobistą wnioskodawcy, to nie można uznać, iż wywołuje ona zmianę okoliczności faktycznych na tyle dostateczną, by uzasadniało to rozpatrzenie właściwego dla niniejszej sprawy wniosku w oparciu o zaktualizowane w ten sposób dane. Twierdzenie o zmianie okoliczności faktycznych uznać trzeba jako zbyt kategoryczne, zwłaszcza, że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób objęcie nowego stanowiska zawodowego miałoby wpłynąć na ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. Co się tyczy żądania określonego w punkcie drugim wniosku skarżącej, to należy stwierdzić, że wykracza ono poza kognicję organu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy niepodlegającej rozstrzygnięciu o charakterze administracyjnym. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż sprawy dotyczące urlopów macierzyńskich lub wychowawczych nie są rozpatrywane na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dotyczą one relacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem regulowanych przez Kodeks pracy. W przypadku konfliktu interesów na tym gruncie właściwym będzie więc odpowiedni sąd powszechny (sąd pracy). Za nieuzasadnione uznać należy również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. w postaci niedostatecznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie. Sąd w składzie orzekającym popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji nie był obowiązany odnosić się w sposób merytoryczny do żądań zawartych we wniosku skarżącej, a wskazanie w postanowieniu pierwszoinstancyjnym powody odmowy wszczęcia postępowania w postaci toczącego się postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i istnienia w obrocie prawnym rozkazu personalnego rozstrzygającego już sprawę określoną we wniosku, uznać należy za wystarczające wyjaśnienie motywów powziętego rozstrzygnięcia. Naruszenia art. 11 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również w uzasadnieniu postanowienia II instancji. Organ odwoławczy w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśnił powody utrzymania mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w T. W podobny sposób ocenić należy zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji umożliwiły skarżącej udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Warto ponadto zauważyć, że rozpatrywany zarzut nie został zresztą w jakikolwiek sposób przez skarżącą uzasadniony. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie, ani poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.