II SA/Bd 455/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Kowal z dnia 11 września 2018 r. nr XLIX/322/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Uchwałą numer XLIX/322/2018 z dnia 11 września 2018 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z 2018 r., poz. 4795, dalej jako "uchwała") Rada Miasta Kowal ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 ww. uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku zarzucił: - istotne naruszenie w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3, 5 i 9 w zw. z ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalenia wysokości stawki opłaty, tj.: ustalenie zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustanawia ogólną regułę, w myśl której za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Oznacza to, że lokalny prawodawca w zakresie powierzonej mu do uregulowania materii nie może wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego swoistego zwolnienia polegającego na ustanowieniu zerowej stawki opłaty. Żaden przepis prawa nie daje organowi prawodawczemu gminy uprawnienia do zaniechania poboru opłat z uwagi na kryterium przedmiotowe, jakim jest rodzaj umieszczonych w pasie drogowym urządzeń, tj. np. reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, "witaczy", itp. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kowal wskazała na zasadność stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, czyli zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, stanowi podstawową regułę działania administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zasada praworządności dotyczy także działania organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Odnotować należy, że uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego ma charakter prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Organy uchwałodawcze nie mogą wykraczać zatem poza unormowania zawarte w ustawie lub czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zasada praworządności określona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby regulowana danym aktem normatywnym materia wynikała z upoważnienia ustawowego oraz realizowała zawarte w tym upoważnieniu wytyczne. Oznacza to, że organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest do ścisłej interpretacji normy upoważniającej, a tym samym nie może domniemywać lub wyprowadzać w drodze analogii swoich kompetencji oraz dokonywać wykładni rozszerzającej. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie oraz judykaturze ukształtował się pogląd, że jedynie istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do istotnych wad uchwały, których zaistnienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała Rady Miasta Kowal została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej powoływana jako "u.d.p."), a zatem powinna pozostawać w zgodności ze wszystkimi przepisami tej ustawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast stosownie do treści art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Analiza przytoczonych powyżej norm prawa materialnego prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 40 ust. 3 u.d.p. wprowadził ogólną regułę, w myśl której za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a zatem zajęcie pasa drogowego powiązane jest z wymiernym wydatkiem finansowym. Z przepisem art. 40 ust. 3 u.d.p. koresponduje brzmienie art. 40 ust. 11 u.d.p., stosownie do którego opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyjątek od zasady obligatoryjności pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego ustawodawca wprowadził dodając z dniem 11 września 2015 roku do art. 40 u.d.p. - na mocy art. 3 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) – ust. 6a, w myśl którego nie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków. W pozostałym zakresie ustawodawca pozostawił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w zakresie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Obszar wskazanej swobody ograniczony jest jednakże z jednej strony treścią art. 40 ust. 8 u.d.p. wprowadzającego maksymalne stawki opłaty, a z drugiej – wskazanymi w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriami ustalania wysokości stawek. Zaznaczenia wymaga przy tym, że rada gminy nie może przy ustalaniu opłat za zajęcie pasa drogowego brać pod uwagę kryteriów niewymienionych wprost w regulacji art. 40 ust. 9 u.d.p., albowiem wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pełni podziela ukształtowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14, z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2693/14, z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że uchwała Rady Miasta Kowal ustalająca na podstawie art 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp., została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z art. 40 ust. 3 u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych wprowadzają maksymalne stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie odnoszą się natomiast do stawek minimalnych. Okoliczność ta nie oznacza jednakże, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może dowolnie ustalać dolną granicę stawki tej opłaty, albowiem związany jest określonym przez ustawodawcę celem i charakterem wprowadzonej opłaty. Ustalenie stawki zerowej jest równoznaczne z wprowadzeniem zwolnienia od opłaty, zaś przepisy ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały nie upoważniały Rady Miasta do wprowadzenia w jej § 4 ust. 3 nieprzewidzianego w ustawie o drogach publicznych zwolnienia z opłat za zajęcie pasa drogowego. Ustalenie zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp. oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Kryteria określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. nie upoważniały również Rady Miasta Kowal do wprowadzenia zapisów uchwały dotyczących zerowej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego według kryterium treści umieszczonej w pasie drogowym reklamy. Kwestionowany zapis uchwały pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy, który nie przewidział w ustawie o drogach publicznych preferencyjnych rozwiązań w sytuacji, gdy zamieszczona w pasie drogowym reklama (tablica informacyjna) zawiera informacje o jednostce samorządu terytorialnego – gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp. Tego rodzaju rozwiązania naruszają standard wyznaczony przez konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wskazaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 40 ust. 3 u.d.p., zaś kwestionowany w skardze § 4 ust. 3 uchwały został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przysługującemu organowi stanowiącemu gminy (art. 40 ust. 8 u.d.p.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jak również z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonej w skardze części, orzekając jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).