II SA/Bd 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska(spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata J.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] maja 2012 r. A. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie "samowoli budowlanej nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B." [...] i [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w postępowaniu karnym ([...]) w sprawie dozwolenia stwarzania zagrożenia życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa mienia przez osoby, które sporządziły kontrolę okresową budynku gospodarczego pod adresem ul. S. [...] w B. i poświadczyły nieprawdę w wystawionych protokołach kontroli okresowej instalacji elektrycznej przedmiotowego budynku wraz z wewnętrzną siecią zasilającą. Kolejnym pismem, złożonym w dniu [...] maja 2012 r., A. S. ponownie wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., do czasu wydania prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie ze swojej skargi na decyzję [...] WINB w sprawie samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz poprzedzającej decyzji PINB (sygn. akt II SA/Bd 252/12). Od tego zależy bowiem wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W obydwu pismach wnioskodawca powołał się na przymiot strony w postępowaniu wynikający ze współwłasności nieruchomości i budynku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB dla Miasta B. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B.. Na skutek zażalenia A. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi nadzoru budowlanego I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znaki [...],[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części podstawowej budynku gospodarczego tj. części wybudowanej w [...] r. na funkcję mieszkalną na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B.. W zażaleniach na powyższe postanowienie F. S. i A. S. zarzucili naruszenie art. 97 § 4 pkt 4 K.p.a. oraz postanowienia z 24 lipca 2012 r. i przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazując, że poprzednio WINB uchylił postanowienie z uwagi na wątpliwości co do określenia przedmiotu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. PINB obecnie popełnił ten sam błąd, gdyż nie określił dokładnie co jest przedmiotem postępowania i nie wydał żadnego postanowienia ograniczającego jego przedmiot wyłącznie do części budynku z [...] r. Ponadto wydane postanowienie jest sprzeczne z ustną informacją organu I instancji, iż wobec przekazania akt sprawy do WSA w Bydgoszczy (do sprawy II SA/Bd 252/12) nie będzie podejmował żadnych czynności. Brak akt postępowania oznacza, że nie może być ono prowadzone, a strony nie mogą czynnie w nim uczestniczyć – 10 K.p.a. Ponadto żalący się zakwestionowali jako przedwczesną i dowolną odmowę zawieszenia postępowania, mimo braku rzetelnego rozważenia wpływu na to postępowanie wskazywanego postępowania karnego (dotyczącego istotnej dla sprawy kwestii protokołu kontroli okresowych i określenia właściwego stanu powodującego niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia), które aczkolwiek zostało umorzone, jednak nie w sposób prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] K...] WINB w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadzi w sprawie budowy spornego budynku gospodarczego dwa odrębne postępowania tj.: dla części wybudowanej legalnie w [...] r., które zostało zakończone decyzją z [...] listopada 2010r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki tej części budynku, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją WINB z [...] stycznia 2011r., od której WSA w Bydgoszczy prawomocnie oddalił skargę A. S. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 245/11) oraz dla części dobudowanej samowolnie w [...] r. – WINB ostateczną decyzja z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki części rozbudowanej budynku gospodarczego użytkowanego jako budynek mieszkalny. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 252/12) WSA w Bydgoszczy oddalił skargę A. S. Wyrok nie jest prawomocny, skarżący wniósł skargę kasacyjną do NSA. Organ stwierdził, że niniejsze postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku wzniesionej legalnie w [...] r. zatem, nie ma na nie wpływu wynik sprawy sądowej II SA/Bd 252/12, która dotyczy odmowy nakazu rozbiórki część rozbudowanej w [...]r. Podzielił też pogląd PINB, że postępowanie karne zostało umorzone, nadto subiektywna negatywna ocena skarżącego wobec protokołów kontroli instalacji elektrycznej nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że zostały one wykonane przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach i uprawnieniach zawodowych, nadto w aktach znajdują się pisma Spółki A Rejon Dystrybucji B. z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz z [...] czerwca 2010r., z których wynika, że firma dokonała kontroli instalacji elektrycznej na nieruchomości przy ul S. [...] w B. i nie stwierdziły zagrożeń dla życia i środowiska. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe znajdującego się na nieruchomości przy ul. S. [...] w B. A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r., zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż istniała konieczność zawieszenia postępowania oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący, analogicznie jak w zażaleniu, podniósł, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że brak jest akt sprawy organów nadzoru budowlanego, które znajdują się w WSA w Bydgoszczy. Brak akt w sposób oczywisty uniemożliwia jakiekolwiek prowadzenie sprawy i to same organy nadzoru budowlanego z urzędu powinny zawiesić postępowanie w tej sytuacji, gdyż ani organ, ani strona nie mogą zapoznać się z aktami sprawy ani składać wniosków dowodowych. Błędnie też organ II instancji ocenił brak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy postępowania karnego dotyczącego fikcyjnych protokołów z fikcyjnymi pomiarami elektrycznymi. Procedura karna nie została zakończona, skarżący nadal korzysta z prawa dalszego postępowania karnego przeciwko osobom, które sporządziły protokoły kontroli. Błędnie też organ zinterpretował treść pism Spółki A Rejon Dystrybucji B., z którego wynika, że budynek gospodarczy nie posiada przyłącza energetycznego ani prawidłowej wewnętrznej linii zasilającej i jest nieprawidłowo podłączony, niezgodnie z przepisami pod cudze zabezpieczenie i WLZ innego odbiorcy – A. S.. Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie zweryfikował protokołów mimo wniosków skarżącego, nieprawidłowo też dokonano oceny stanu funkcjonalnego budynku gospodarczego, gdyż nie mamy do czynienie z dwoma samodzielnymi budynkami gospodarczymi z [...] r. oraz z [...]r. lecz powiązanymi częściami z nielegalnymi instalacjami w budynku jednocześnie powiązanym z budynkiem mieszkalnym w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi wyłącznie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r., o charakterze proceduralnym (wpadkowym), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części podstawowej budynku gospodarczego tj. części wybudowanej w [...] r. na funkcję mieszkalną na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B.. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z ww. kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ani nie kończy postępowania. Nadto, co wymaga podkreślenia, w aktualnym stanie prawnym obowiązującym także w dacie wydania skarżonego postanowienia, nie należy do kategorii postanowień zaskarżalnych zażaleniem. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U z 2013r. poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazać należy, że art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia tj. o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie (jak również już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12, w którym Naczelnego Sąd Administracyjny wskazał, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Ponadto wskazać należy, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Dodatkowo w orzecznictwie zwraca się uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., obowiązującego zarówno w dacie złożenia przez skarżącego wniosków o zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również ich rozpatrywania przez organy pierwszej i drugiej instancji, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...] listopada 2012r.) o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. skarżącemu już nie przysługiwało. Dodać należy, że uprawnienie do weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji publicznej w trybie odwoławczym (zażaleniowym) kształtują właściwe przepisy proceduralne, a nie błędne pouczenie w tym zakresie zawarte w postanowieniu. Podobnie zakres kontroli sądowoadministracyjnej legalności orzeczeń organów administracji również regulują właściwe przepisy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Pomimo proceduralnej wadliwości postanowienia organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie (organ odwoławczy instancji powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.) należy wskazać, że wykluczając określoną kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego ustawodawca kierował się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy skarżącemu, że merytoryczne rozstrzygnięcie jego zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji kończącej postępowanie co do istoty, a następnie w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu odwoławczego. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie formalne o odrzuceniu skargi uniemożliwia Sądowi w niniejszym postępowaniu dokonanie wnioskowanej przez skarżącego kontroli merytorycznej zasadności odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tych powodów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała odrzuceniu. Skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Na podstawie art. 250 P.p.s.a. przyznano ustanowionemu dla skarżącego pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w stawce minimalnej – mając na uwadze treść rozstrzygnięcia, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 461).