II SA/Bd 68/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z października 2022r. nr [...] Prezydent M. G. odmówił K. W. (Skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem Z. B., wskazując na nieziszczenie się w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Jak wskazał organ, z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2001r. (stwierdzającego trwałą całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji) nie wynika, aby inwalidztwo ojca Skarżącej powstało przed ukończeniem 18 bądź 25 roku życia. Organ I instancji wskazał nadto, że ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z matką Skarżącej, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Podkreślała, że od trzech lat nie pracuje zawodowo z uwagi na sprawowaną opiekę nad ojcem. Wskazała nadto, że jej matka nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] listopada 2022r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz stosowne regulacje Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w niniejszej sprawie, następnie podzielił w pełni stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia (w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.), bowiem ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca w uzasadnieniu skargi opisała zakres sprawowanej opieki nad ojcem i dodatkowo wskazała, że jej matka H. B. od 2012r. dysponuje orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (do skargi dołączono stosowne orzeczenie) i także wymaga opieki z uwagi na stwierdzoną martwicę oraz destrukcję głowy stawu biodrowego. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2023r. poinformowała o skierowaniu jej matki na hospitalizację celem przeprowadzenia rekonstrukcji stawu biodrowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – a co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie. Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że Skarżąca, będąca córką Z. B., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – "k.r.o."), może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Poza sporem w sprawie też pozostaje, że żona J. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do istnienia przyczyn uniemożliwiających przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mianowicie z mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje konkretnie wymienionym osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne. Jedna z przesłanek negatywnych której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagający opieki (z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności) ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Bezspornym również jest, że jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu warto podkreślić, iż na tle przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (vide:. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20; z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15 – dostępne na stronie internetowej;www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Druga linia orzecznicza opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide:. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 – dostępne na stronie jw.). Wobec rozbieżności stanowisk zajmowanych w judykaturze - Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22), wskazując, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. (....) W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że "limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (...). Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Taka zaś regulacja, w ocenie NSA "nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej." Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny : "Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów (...), sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela." Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany do respektowania powyższej uchwały. Trzeba w tym miejscu bowiem podkreślić, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi. Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z 29 czerwca 2023r. - wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.