II SA/Bd 724/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. S. i P. S. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) wywłaszczył poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym R.-Ś., gmina Ł., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1548 ha, dla której Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...], stanowiącej dotąd własność W. i P. Ś., pozostających we współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej, na rzecz Gminy z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej. Równocześnie organ ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości w wysokości 74 319 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest na realizację celu publicznego - droga publiczna - ulica klasy lokalnej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Wedle art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Mając to na uwadze, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu I. M. sporządzenie wyceny ustalającej wartość rynkową nieruchomości. Z art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Zagadnienia dotyczące określenia wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne uregulowane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem). Zapis § 36 ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, korygowania ceny średniej bądź też metodą analizy statystycznej rynku. Rzeczoznawca majątkowy, biorąc pod uwagę dostępne dane rynkowe dotyczące transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu szacowania pod kątem atrybutów rynkowych, przeprowadziła wycenę w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wartość rynkowa nieruchomości gruntowej została określona na kwotę 74 923 zł i po skorygowaniu błędów rachunkowych ostatecznie przyjęta na kwotę 74 319 zł. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła analizę lokalnego rynku nieruchomości i na tej podstawie przyjęła do wyceny transakcje mające za przedmiot obrót wolnorynkowy nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, stanowiącymi przedmiot prawa własności, o funkcji drogowej, położone na terenie powiatu. W toku analizy ustalono, że ceny 1 m2 działki gruntu podobnej do przedmiotu wyceny kształtują się średnio w przedziale od 31,50 do 60 zł/m2. Przyjęto założenie, że wartość rynkowa pozostaje w bezpośredniej relacji do cen konkurencyjnych nieruchomości porównawczych. Jako jednostkę porównawczą zastosowano natomiast wskaźnik cenowy w przeliczeniu na 1m2 powierzchni niezabudowanej działki gruntu. W oparciu o informacje o tych transakcjach i biorąc pod uwagę najważniejsze atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości określono, że wartość współczynnika korygującego wynosi 1,1036, natomiast wartość 1 m2 powierzchni szacowanej działki gruntu - 48 zł. Stosownie do ustępu 4 § 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że do najważniejszych atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć położenie nieruchomości, jej otoczenie, rodzaj oraz rangę drogi, na realizację której zostaje przejęta nieruchomość. W ocenie organu operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono ostateczną wysokość odszkodowania, został sporządzony zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia. Oceniając sporządzony w sprawie operat organ nie dopatrzył się, aby naruszał on przepisy prawa. Zawiera on wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny, zestawienie cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Co więcej, na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i P. Ś. nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazali, że nie uwzględniono ich kosztów poniesionych na opracowanie projektu i wykonanie robót związanych z przeniesieniem kolektora melioracyjnego, koniecznych na skutek wydzielenia z pierwotnej działki o nr [...] obecnie wywłaszczanej działki nr [...]. Ponadto, przedmiotowa działka powinna być wyceniona jak wydzielona część pierwotnej działki zakupionej przez nich jako działka pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z uwzględnieniem cen rynkowych działek nabywanych w sąsiedztwie w cenach 120-150 zł/m2, jednak im zależy nam jedynie na cenie 1 m2 nieco wyższej od ceny zakupu, tj. 67 zł. Odwołujący się wskazali również na art. 21 Konstytucji, w którym mowa o ochronie własności oraz że wywłaszczenie na cele publiczne może być dokonywane za słusznym odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 128, art. 129 ust. 1 w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Jednak należy mieć na względzie fakt, że opinia ta ma charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. Organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przed wydaniem decyzji należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie przyjęte rozstrzygnięcie uzasadnić. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 4.10.2006 r., sygn. I OSK 417/06, stwierdzono, iż: "sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku". To samo dotyczy organu wydającego decyzję odszkodowawczą. Nie należy zapominać, że starosta jako organ dysponujący rejestrem cen nieruchomości i ustalający odszkodowania dysponuje szeroką wiedzą w zakresie kształtujących się, w obszarze jego właściwości, wartości nieruchomości. W sytuacji gdy ocena wiarygodności otrzymanej opinii, jej wartości dowodowej i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu administracji, który ostatecznie rozstrzyga sprawę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.01.2014 r., sygn. II SA/Ol 1119/13), zarówno Starosta jak i Wojewoda poddali analizie znajdujący się w aktach dowód, w takim zakresie, w jakim umożliwiają im obowiązujące przepisy, a zatem pomijając metodykę szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się ona do wiadomości specjalnych będących domeną uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z uwagi na wagę dowodu w postaci operatu szacunkowego organ I instancji zapewnił stronom postępowania możliwość ustosunkowania się do tego dowodu przeprowadzając m.in. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. W opinii Wojewody, który podziela stanowisko Starosty, operat szacunkowy jest zupełny, logiczny, zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 u.g.n. i z § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca rzetelnie i z należytą starannością dokonała analizy rynku nieruchomości. Dokonując wyceny nieruchomości biegła zastosowała metodę określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio). Wyceniana działka w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajdowała się w granicach obszaru drogi publicznej. Zatem biegła w procesie wyceny wykorzystała bazę nieruchomości porównawczych o funkcji drogowej, co, wbrew opinii odwołujących, stanowi działanie prawidłowe. Organ wskazał, że rozumie, iż takie działanie może się wydawać krzywdzące, szczególnie gdy koszt nabycia działki pod budowę był wyższy niż obecna cena gruntu przeznaczonego pod drogę, jednak jest zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Co więcej, rzeczoznawca nie miała wyboru i zgodnie z powołanymi przepisami w sytuacji, gdy dysponowała transakcjami nieruchomości przeznaczonych pod drogę, nie mogła wycenić działki jako gruntu pod zabudowę jednorodzinną. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Dopiero w ich braku uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zgodnie z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, co znalazło odzwierciedlenie w przedmiotowym operacie szacunkowym. Sytuacja, że organ i sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu szacunkowego powoduje, iż w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., a takiej konieczności, w świetle przedłożonych dowodów, Wojewoda nie widział. Biorąc pod uwagę zarzuty odwołujących się nieuwzględnienia przez Wójta ich uwag i zastrzeżeń na etapie uchwalania i podejmowania decyzji w przedmiocie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. Wojewoda wyjaśnił, że stanowi ono postępowanie odrębne od przedmiotowego. Nie jest więc rolą Wojewody w przedmiotowej sprawie badanie nieprawidłowości w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożyli W. i P. Ś. zarzucając wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie tej opinii jako dowodu w sprawie, pomimo że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, których przeniesienie własności nie odbywało się w warunkach rynkowych, transakcje dotyczące tych nieruchomości nie miały miejsca pomiędzy kupującym a sprzedającym, a strony tych transakcji nie miały stanowczego zamiaru zawarcia umowy oraz znajdowały się w sytuacji przymusowej; § 36 ust. 4. wskazuje, że uwzględnia się ceny transakcyjne, a za takie nie można uznać ani odszkodowania ustalonego w drodze decyzji administracyjnej, ani też nawet odszkodowania ustalonego w drodze rokowań (negocjacji); 2) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie tej opinii jako dowodu w sprawie, pomimo że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. in fine polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie tej opinii jako dowodu w sprawie, pomimo że rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze w warunkach braku znajomości cech nieruchomości podobnych przyjętych do porównania; oceniając opinię w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości organy obu instancji nie odnotowały, że biegła przy porównywaniu nieruchomości pominęła bardzo istotne cechy nieruchomości przyjętych do porównania, a do których należy zaliczyć uzbrojenie nieruchomości (przedmiotowa nieruchomość jest uzbrojona w sieć kanalizacji sanitarnej); 4) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 155 ust. 2 u.g.n. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie tej opinii jako dowodu w sprawie, pomimo że rzeczoznawca nie dołączyła do operatu niezbędnych wypisów i wyrysów dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania; obowiązek taki wynika wprost z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia, za dokumenty istotne należy uznać dokumenty takie, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania; jedyne informacje zawarte w operacie szacunkowym nt. nieruchomości przyjętych do porównania to wskazanie daty transakcji, określenie położenia poprzez podanie nazwy obrębu i gminy, w której nieruchomości są położone oraz podanie nazwy ulicy. W operacie brak jakichkolwiek informacji i dokumentów, które pozwalałyby na ocenę dokładnego położenia nieruchomości (brak wyrysu z mapy, brak numeru działki), przeznaczenia nieruchomości (wypis lub wyrys z mpzp). Nie można uznać za wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że transakcje obejmowały zbycie gruntów przeznaczonych pod drogi gminne, rzadziej powiatowe, czy wojewódzkie (vide str. 12 operatu), bowiem, jak wynika z treści samego operatu, przeznaczenie drogi pod konkretną kategorię ma istotny wpływ na współczynniki korygujące, a które z kolei mają wpływ na wysokość odszkodowania (vide tabela nr 2, poz. 4, s. 13 operatu). Brak takich danych unicestwia możliwość oceny sposobu wyznaczenia cech rynkowych, które przez biegłą zostały określone i ocenione w operacie na str. 12-13. Nie można również, w ocenie skarżących, zaakceptować sytuacji, w której przyjęcie cech oraz ich ocena nieruchomości wycenianej odbywały się w oderwaniu od oceny tych cech dla nieruchomości przyjętych do porównania. Oczywistym bowiem jest, że ocena wyznaczonych cech dla nieruchomości przyjętych do porównania mogłaby okazać się niższa (gorsza) niż ocena tych samych cech nieruchomości wycenianej. W takiej sytuacji nadanie niższej cechy dla wycenianej nieruchomości, bez odniesienia ich do cech nieruchomości przyjętych do porównania, powodowałoby deprecjację wartości nieruchomości (niższy współczynnik) pomimo, że cechy tej nieruchomości byłyby lepsze niż nieruchomości przyjętej do porównania. Natomiast za całkiem nieuzasadnione należy uznać dokonywanie oceny cech przez pryzmat "rodzaju nieruchomości" rozumianego jako przeznaczenie nieruchomości (inwestycyjne/ drogowe/rolne-leśne; Tabela nr 2, Ip. 3), w szczególności, kiedy przeznaczenie pod drogę nie jest cechą ocenianą najwyżej. W wyniku takiego działania następuje obniżenie wartości współczynnika (obniżenie ceny) pomimo, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były przeznaczone pod drogę. 5) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie tej opinii jako dowodu w sprawie, pomimo że rzeczoznawca błędnie zastosowała normę § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Starosty i Wojewody w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił jej zarzutów. Sąd, dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej P.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy stanowiło podstawę do jej uchylenia. W przedmiotowej sprawie sporna była jedynie okoliczność związana z wysokością ustalonego przez organ skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym R.-Ś., gmina Ł., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1548 ha, stanowiącą własność skarżących. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest na realizację celu publicznego - drogi publicznej, ulicy klasy lokalnej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Na wstępie należy wskazać, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania regulują cytowane wcześniej ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę na to, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., sygn. I OSK 701/11). "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...). Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z 10.07.2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5.02.2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowił operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego I. M. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest jednym z podstawowych dowodów w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Przy czym złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W ocenie Sądu operat przedłożony w niniejszej sprawie nie spełnia ww. wymogów. W pierwszej kolejności jednak Sąd odniesie się do zarzutów skargi. Sąd w pełni podziela stanowisko organów co do prawidłowości zastosowania przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia (nie podzielając w tym zakresie zarzutów zawartych w pkt 1, 2 i 5 skargi), który nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy wartość tę da się określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z cyt. przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9.04.2015 r., I OSK 1831/13, Lex 1773582). Określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, co czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, w której normodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w innych wyrokach sądów administracyjnych (vide np. wyroki NSA z 21.06.2017 r., I OSK 2699/15, LEX nr 2480416, z 1.06.2017, I OSK 2311/15, LEX nr 2442346, z 18.05.2016 r., I OSK 2041/14, LEX nr 2082502, z 9.04.2015 r., I OSK 1831/13, LEX nr 1773582, z 5.11.2014 r., I OSK 1395/13, LEX nr 1658624). Powszechnie jest również akceptowane stanowisko, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości. Obowiązująca bowiem szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (tak NSA w wyroku z 9.04.2015 r., I OSK 1831/13, LEX nr 1773582, NSA w wyroku z 9.02.2012 r., I OSK 309/11, Lex nr 1126278, WSA w Poznaniu w wyroku z 20.06.2013 r., II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812, WSA w Białymstoku w wyroku z 6.12.2012 r., II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914). Prawidłowo zatem autorka operatu powołała się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Nie ulega wątpliwości, że według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się zgodnie ze sposobem jej użytkowania wynikającym z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że rzeczoznawca, wbrew stanowisku skarżących, prawidłowo wyceniła część wywłaszczonej działki skarżących jako nieruchomość drogową. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących, z których wynika, że cena działki uiszczona przez nich przy jej nabywaniu była wyższa z uwagi na jej przeznaczenie na cele budowlane, to w przypadku zmiany planu miejscowego, jeżeli uchwalony plan lub jego zmiana zmienił przeznaczenie działki obniżając jej wartość, właściciel może wystąpić o odszkodowanie w oparciu o regulację art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika jednak, czy taka zmiana nastąpiła, co jednak nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym nie były zasadne zarzuty skargi wskazane w pkt 1, 2 i 5 skargi. Nie był również zasadny zarzut zawarty w pkt 3 skargi, dotyczący nieuwzględnienia przez biegłą uzbrojenia nieruchomości. Niewątpliwie bowiem uzbrojenie nieruchomości (w tym przypadku kanalizacja sanitarna) nie jest istotne dla wartości działki podlegającej wywłaszczeniu na cele drogowe. Może się nawet okazać, że istnienie takiego uzbrojenia spowoduje obniżenie wartości nieruchomości z uwagi na związane z jego istnieniem dodatkowe obowiązki po stronie zarządcy drogi. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi zawartych w jej pkt 4. Stosownie do art. 155 ust. 2 u.g.n., wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Przepis ten zatem jedynie określa, jaką postać mogą mieć dane wykorzystane w operacie szacunkowym, natomiast nie nakazuje on ich dołączenia. Faktycznie natomiast z § 56 ust. 4 rozporządzenia wynika, że do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Ponieważ jednak z treści operatu nie wynika, że biegła wykorzystywała i sporządzała dokumenty wymienione w art. 155 ust. 2 u.g.n., zatem nie można jej czynić zarzutu, że takowych nie dołączyła do operatu. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem zawartym w uzasadnieniu do zarzutu nr 4 skargi dotyczącym braku uzasadnienia przez rzeczoznawcę w treści operatu kwestii związanej z rangą drogi. Jak wynika bowiem z pkt 4 tabeli 2 znajdującej się w operacie, ranga drogi ma wpływ na wartość nieruchomości. Tymczasem z zestawienia znajdującego się na s. 10 operatu, obejmującego nieruchomości brane pod uwagę przy ustalaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, w żaden sposób nie wynika, jaka była ranga drogi, na jaką były przeznaczone. Tym samym umyka możliwość skontrolowania toku rozumowania rzeczoznawcy w tym zakresie, ponieważ nie ma możliwości zbadania, w jaki sposób dokonała ona wyliczeń zawartych w tabeli 4 (w jej pkt 4 dotyczącym rangi drogi) i przyjęcia współczynnika korygującego w wysokości 0,3464. Skoro bowiem nie są znane cechy branych pod uwagę nieruchomości w postaci rangi drogi, na jaką były przeznaczane, nie jest możliwe odniesienie się w jakikolwiek do treści operatu w tym zakresie. Ponadto, jak wynika z treści operatu, "Wykorzystując skalę cech rynkowych zawartą w tabeli 2 wagi tych cech przyjmując do porównania nieruchomości różniące się tylko jedną cechą" (s. 13 operatu). Z operatu nie wynika jednak, jakie konkretnie nieruchomości biegła przyjęła ostatecznie do porównania. Powoduje to ponownie brak możliwości poznania toku rozumowania biegłej i tym samym jego skontrolowania. Dalej na s. 13 operatu biegła wskazała, że wysokość wag przedstawiono w tabeli 3, wskazując następnie na parametry określone jako "Cw - najwyższa cena transakcyjna 1 m2 nieruchomości gruntowej niezabudowanej, Cm - najniższa cena transakcyjna 1 m2 nieruchomości gruntowej niezabudowanej i △C – różnica między najwyższą i najniższą ceną transakcyjną" - jako znajdujące się w ww. tabeli. Jednak powyższych i określonych przez nie parametrów oznaczeń brak jest w przedmiotowej tabeli, ponieważ zawiera ona wartość wag cech rynkowych, tj. położenia, otoczenia, rodzaju nieruchomości i rangi drogi Z kolei w pkt 5.4 operatu (s. 14 operatu) rzeczoznawca posługuje się we wzorze skrótem "ui" nie wyjaśniając, co on oznacza. Na tej samej stronie w pkt 5.5 w tabeli 4 w jej pkt 1 "Położenie" w polu "Zakres współczynników korygujących", odmiennie niż w kolejnych trzech (otoczenie, rodzaj nieruchomości, ranga drogi), rzeczoznawca nie zastosowała współczynnika 0,6598, nie wyjaśniając w żaden sposób tej okoliczności. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że operat nie spełnia wymogów umożliwiających dokonanie zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd, jego weryfikacji, przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola ta ma służyć ocenie prawidłowości zawartych w nim wywodów, nie wkraczając przy tym z merytoryczną ocenę jego zawartości. Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest bowiem, na co wskazywano już wcześniej, kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok NSA z 17.10.2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z 16.10.2014 r., I OSK 611/13). Takie właśnie braki i niejasności cechują operat wydany w analizowanej sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ zleci uzupełnienie operatu przez biegłą w celu wyjaśnienia wskazanych wyżej braków i niejasności w nim zawartych. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.