II SA/Bd 740/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. H. S. – dalej skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta M. [...]. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), uznała za bezzasadną skargę H. S. na działalność Prezydenta M. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 wyżej wskazanego przepisu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą informującą skarżącą o sposobie załatwienia jej skargi na działalność Prezydenta M. [...]. Zatem zaskarżona uchwała wyraża stanowisko Rady Miasta, rozpatrującej tzw. skargę powszechną wniesioną przez skarżącego w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność prezydenta. Wskazać przy tym należy, że przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Należy podkreślić, że skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu rozdziału VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady powiatu, ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 P.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych, czyli w tym przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą prawną do wskazanego wyżej sposobu załatwienia skargi. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012., sygn. akt II OSK 2692/11, z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 599/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn, akt IV SA/Wr 287/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004r., sygn. akt II SAB/Wa 193/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. A zatem, skoro zaskarżona uchwała jest czynnością materialno-techniczną informującą o sposobie załatwienia skargi złożonej na podstawie art. 227 k.p.a. w związku z art. 239 § 1 k.p.a., nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie z tego powodu, że stanowi jedyną możliwą prawną formę działania rady gminy. Powyższe stanowisko potwierdził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, LEX nr 54426) stwierdził, że "rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA (obecnie jest to art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi o której mowa w art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, którym skarga nie zostałaby załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". W tej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. W tym stanie rzeczy nie było podstaw także do rozpatrzenia przez Sąd wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Sąd, na podstawie art. 247 p.p.s.a. odstąpił zatem od merytorycznego jego rozpatrywania. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż o oczywistej bezzasadności skargi świadczy niemożność jej rozpoznania pod względem merytorycznym i w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia, sąd I instancji jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 ppsa, a to z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 28.03.2012 r., II GZ 101/12, LEX nr 1145541.