II SA/Bd 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r. nr XL/826/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz – Południe wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XL/826/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r., zarzucając jej istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., pozycja 296 ze zm., dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami u.s.g. i ustawy o ochronie zwierząt, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Skarżący wskazał, że Rada Miasta Bydgoszczy w §13 uchwały postanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia ". Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała rady gminy w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Jak wskazał Prokurator, skoro uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi, organ podniósł, że Prokurator uchybił terminowi o którym mowa w art. 53 § 3 ppsa, gdyż skarga powinna zostać wniesiona w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie uchwały nr XL/826/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 lutego 2017 r., wobec czego kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. przed nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zwrócił uwagę, że dla kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi istotne znaczenie ma przesądzenie, czy uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami ma charakter prawa miejscowego. Jak wskazała Rada Miasta, skoro o nadaniu uchwale waloru prawa miejscowego decyduje jego ogłoszenie, to brak ogłoszenia sprawił, że sporna uchwała nigdy nie stała się prawem miejscowym. Organ podniósł, że nie budzi wątpliwości, że uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, wobec czego nie wywołała skutków prawnych w obszarze aktów prawa miejscowego, gdyż uwarunkowane jest to ogłoszeniem aktu. Jak wskazała Rada Miasta, nieogłoszenie aktu wskazanego w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nie tylko więc zwalnia jednostkę z odpowiedzialności za naruszenie norm zawartych w tym akcie, lecz również oznacza, że akt nie powinien być traktowany jako element systemu prawnego. W dalszej kolejności organ podniósł, że art. 11a wprost mówi o "programie", nie stanowiąc, że akt ten jest aktem prawa miejscowego. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała należy do kategorii norm programowych. Normy programowe nakazują osiągnięcie określonego stanu rzeczy, wskazując cele i środki ich osiągnięcia. Normy programowe mogą determinować w oznaczony sposób sytuację podmiotów zewnętrznych, ale z tego tytułu nie stają się aktem prawa miejscowego. Jak wskazał organ, program odnosi się do sfery planowania, wskazuje konkretnych adresatów, a spośród wskazań, które mogłyby być odczytywane, jako generalne i abstrakcyjne, brak jest sankcji, albo i nawet obowiązku stosowania się do ustalonych reguł. Program pozwala zachować się w określony sposób i to działanie sankcjonuje. Nie wymusza jednak żadnych określonych działań. Te konkretne działania realizowane są przez Miasto na płaszczyźnie pozanormatywnej w oparciu o więzy organizacyjne z jednostkami organizacyjnymi gminy bądź osobami wybranymi w prawem wymaganych trybach (zamówienia publiczne). Program promuje określone zachowania i postawy, ale nie rozstrzyga definitywnie o prawie bądź obowiązku takiego a nie innego zachowania. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony skarżącej, że pogląd, iż program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego był poglądem ugruntowanym w praktyce i teorii prawa, istnieją bowiem stanowiska odmienne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest sprawa ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe, na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22.02.2017. , nr XL/826/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest przy tym ograniczona przesłankami materialnoprawymi. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest zatem ograniczona jakimkolwiek terminem. W świetle podniesionych zarzutów Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był do wyjaśnienia dopuszczalności skargi. Aktualnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tutejszy Sąd podziela stanowisko, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, jest aktem prawa miejscowego, zatem Prokurator nie był ograniczony żadnym terminem przy jej wnoszeniu, co przesądza o dopuszczalności skargi. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy wyjaśnić, że bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Bydgoszczy przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017 oraz to, że uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Mianowicie w §13 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bydgoszczy postanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Wobec powyższego, prawidłowo stwierdził Prokurator we wniesionej skardze, że określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że Rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt ten nie został zakwestionowany przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - zwanej dalej u.s.g.). W tym stanie rzeczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia w pierwszej kolejności charakteru zaskarżonego aktu, z zajęciem stanowiska, czy jest to akt prawa miejscowego, czy też akt wewnętrzny. W dalszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie, jaki wpływ na charakter aktu ma brak jego publikacji, a mianowicie to, czy decyzja organu o braku publikacji aktu prawa miejscowego może uczynić go aktem prawa wewnętrznego, którego zaskarżenie do sądu przez prokuratora obwarowane jest terminem na wniesienie skargi, uregulowanym w art. 53 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt oraz ich wyłapywania, uchwalona na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków, wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, które adresowane są do szerokiego kręgu podmiotów (np. w § 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego pomimo, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Po drugie z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., pozycja 296 ze zm., dalej powoływanej, jako "u.o.a.n."), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). Poza tym brak opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, nie czyni tego aktu aktem wewnętrznym. Sąd podziela w tym zakresie zgodne stanowisko zaprezentowane przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Autor Komentarza do art.42 ustawy o samorządzie gminnym, stan prawny 15 października 2013r. Dorota Dąbek wskazała, że Rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tryb publikacji jest zdeterminowany przez treść i charakter prawny uchwały. Akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji właściwej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2005 r., III SA/Kr 293/05, niepubl.). Podobne stanowisko zajął również tut. Sąd w wyroku z dnia 27 lipca 2017r. , sygn. akt II SA/Bd 1364/16 ( wszystkie orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na naruszeniu przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.