II SAB/Bd 143/21

Sygn. [...] II SAB/Bd 143/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrz Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji podulicznej 1. zobowiązuje Burmistrz Miasta do załatwienia wniosku M. P. z [...] czerwca 2021r. o udostepnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Burmistrz Miasta na rzecz M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2021r. za pośrednictwem poczty elektronicznej M. P. (dalej jako: "Skarżący") skierował do Wójta Gminy B. B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat zakresu obowiązków służbowych kierownika referatu organizacyjnego Urzędu Gminy B. B.. Odpowiadając na żądanie Skarżącego Wójt [...] w piśmie z [...] czerwca 2021r. (doręczonym Skarżącemu [...] czerwca 2021r.) poinformował go, że wniosek nie zawiera precyzyjnego określenia żądanej informacji. Żądanie nie jest jasne. Wójt wskazał też, że żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania do niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] października 2021r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy B. B. domagając się zobowiązania go przez Sąd do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zażądał nadto wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając skargę Skarżący zaznaczył, że zasadnicze wątpliwości budzi fakt, że organ nie jest w stanie odkodować treści żądania, które jest jasne i odnosi się do informacji zawartych w "karcie stanowiska pracy". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. B. wniósł o jej oddalenie, powołując się na "niejasność" żądania Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy B. B. w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Trzeba przy tym zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Powołując się na wykładnię treści pierwszego z wyżej wymienionych pojęć prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych to wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98,LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej dodatkowo należy wskazać, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z treści przytoczonych przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wójt Gminy B. B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a wójt jest organem wykonawczym gminy. W ocenie Sądu, nie można w sprawie mieć też wątpliwości, że zawarty w piśmie Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. wniosek w wskazanym powyżej zakresie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu informacja dotycząca zakresu obowiązków pracownika urzędu gminy zatrudnionego na kierowniczym stanowisku stanowi informację publiczną. W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy udzielona przez Wójta Gminy odpowiedź (pismo z [...] czerwca 2021r.) została udzielona w sposób zwalniający z zarzutu pozostawania w bezczynności. Organ w udzielonej odpowiedzi wskazał, że żądanie Skarżącego nie jest jasne, a jednocześnie, że do wniosku z [...] czerwca 2021r. nie można zastosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowana odpowiedź nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny powodów z jakich określone żądanie nie podlega załatwieniu w trybie omawianej ustawy. Co do "niejasności" żądania Skarżącego to w ocenie Sądu stanowisko organu jest niezrozumiałe. Nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że celem Skarżącego jest uzyskanie informacji o zakresie obowiązków pracownika urzędu zatrudnionego na konkretnym stanowisku. Wątpliwości organu co najwyżej mogła wzbudzić kwestia ochrony prywatności. Wymaga jednak podkreślenia, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Wójt Gminy udzielając wnioskowanej informacji publicznej winien udzielić jej w pełnym zakresie, zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź też uznając, iż udzielenie części z żądanych informacji, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej (pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy), wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano organ nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi w wymaganej przepisami prawa formie. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (vide: m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 – dostępne w CBOSA). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy B. B. do załatwienia wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2021r.w terminie 14 dni od dani doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku Skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi aczkolwiek w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p. – co jednak nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego Skarżącego. Z tych względów Sąd nie znalazł tez podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny czy przyznania na rzecz Skarżącemu od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tym zakresie skarga została oddalona. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych.