II SAB/Bd 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K., L. K., D. K., Z. K., D. K., I. W. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Pismem z [...] marca 2021 r. uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2021 r. B. K. wniosła w imieniu własnym i reprezentując grupę mieszkańców tj. L. K., D. K., Z. K., D. K. i I. W. - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego wszystkich skarżących wywiedzione jest z prawa własności i współwłasności do nieruchomości położonych na terenie objętym zdaniem skarżących obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie wszyscy skarżący są mieszkańcami gminy. Jak wynika bowiem z pisma z Wydziału Spraw [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. D. K. i I. W. nie figurują w rejestrze mieszkańców gminy K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać trzeba, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie legitymowany podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzeniu braku którejś z tych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i oznacza konieczność jej odrzucenia. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z treści tego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Katalog ten został rozszerzony w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującym, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądową kontrolę aktów jednostek samorządu terytorialnego reguluje ponadto art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1382), który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast bezczynność organu gminy reguluje art. 101a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, to jest stanowienia aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741) jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma do niego zastosowania powołana wyżej regulacja. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 (LEX nr 78938) w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, dlatego zaskarżona bezczynność nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. odpowiednio postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Istota skargi wniesionej w tej sprawie dotyczy żądania wdrożenia procedury związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą ustawą uchwalanie planu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to natomiast akt prawa miejscowego. Należy też wskazać, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r. poz. 1372), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań uchwalenie planu miejscowego należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady do podjęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (za wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Przepis prawa nie nakłada na radę obowiązku podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Obowiązek zaś musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Już z powyższych względów wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna, co oznacza konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże za odrzuceniem tej skargi jako przemawia jeszcze jedna okoliczność. Niezależnie od powyższego, skarżący nie wykazali bowiem, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co w świetle art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1, ust. 2a u.s.g. dawałoby im legitymację procesową do złożenia skargi. Skarżący interes prawny upatrują ogólnie w prawie własności i współwłasności do nieruchomości położonych na terenie objętym ich zdaniem obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu. Wskazać jednak należy, że wnosząca skargę w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców B. K. nie wykazała żadnym dowodem twierdzeń co do własności poszczególnych nieruchomości. Nadto skargę można wnieść jedynie w imieniu grupy mieszkańców danej gminy, a jak wynika z ustaleń Gminy K. D. K. i I. W., nie mają takiego statusu. Nie jest to bowiem jednoznaczne z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości położonej na terenie gminy. Skarga, która zostaje wniesiona w oparciu o art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis). Może ją wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania od organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej czynności, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96, z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10, postanowienie NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1452/08, CBOSA). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Interes prawny musi być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Skarżący w konsekwencji nie wykazali, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ubocznie należy wskazać, że na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 – k.p.a.) można składać skargi powszechne związane z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, jednak do ich rozpatrzenia nie jest właściwy sąd administracyjny. Organem właściwym do rozpatrywania skarg powszechnych w zakresie spraw własnych samorządu dotyczących działalności wójta jest rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.), przy czym skargę powszechną składa się do organu właściwego do jej rozpoznania (art. 228 k.p.a.). Jeżeli zatem intencją skarżących jest wniesienie skargi związanej z krytyką należytego wykonywania zadań przez wójta w zakresie spraw własnych samorządu, to powinien skargę taką skierować do rady gminy.