I SA/Gd 940/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 22 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 18 lutego 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 940/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a, art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej jako: K.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 1015 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego A. J. o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego z egzekucji z nieruchomości skarżącego. II. Stan sprawy jest następujący: na podstawie tytułów wykonawczych z [...] o numerach [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] (dalej jako: Naczelnik US, organ egzekucyjny), na wniosek wierzyciela – Dyrektora Izby Celnej [...], w dniu 14.01.2010 r. wszczął egzekucję z nieruchomości skarżącego położonej [...]. W związku z wystąpieniem zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową prowadzoną przez komornika sądowego w sprawie [...] do ww. nieruchomości, Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 28.06.2010 r., [...] powierzył Naczelnikowi US dalsze łączne prowadzenie przeciwko skarżącemu egzekucji sądowej i administracyjnej w całości w trybie właściwym dla egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] komornik sądowy przekazał Naczelnikowi US sprawę [...] z wniosku wierzyciela M. K. Naczelnikowi US, zaś postanowieniem z [...] – sprawę [...] prowadzoną z wniosku wierzyciela "A" S.A. z siedzibą [...]. Dnia 18.08.2011 r., w wyniku przeprowadzonej pierwszej licytacji, nastąpiła sprzedaż nieruchomości za cenę 118.300 zł. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] udzielił przybicia na rzecz licytanta – R. M.; postanowieniem z [...], nr [...] przyznał nabywcy własność nieruchomości. Komornik sądowy w sprawie [...] wydał [...] zawiadomienie o przyłączeniu się wierzyciela – małoletniego J. A. J., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S., do egzekucji z nieruchomości skarżącego i postanowieniem z [...] wszczął egzekucję do kwoty 83.000 zł, przyłączył wierzyciela do egzekucji z nieruchomości skarżącego i przekazał sprawę do łącznego prowadzenia Naczelnikowi US. Jako tytuł wykonawczy wskazano akt notarialny z 10.11.2011 r. [...], któremu Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 2.12.2011 r., [...] nadał klauzulę wykonalności; zgodnie z § 2 aktu skarżący poddał się egzekucji na rzecz wierzyciela małoletniego syna J. A. J., co do obowiązku zapłaty kwoty 83.000 zł tytułem zaległych alimentów. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] przedłożył plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości skarżącego, w którym ujęto m.in. należne organowi egzekucyjnemu koszty postępowania egzekucyjnego w kwocie 78.450,20 zł. Pełnomocnik wierzyciela J. A. J. wniósł zażalenie na postanowienie Naczelnika US z [...] oraz wystąpił o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej [...] (dalej jako: Dyrektor Izby Skarbowej, organ odwoławczy) postanowieniem z [...], nr [...] uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...], nr [...] Naczelnik US ponownie przedłożył plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji nieruchomości skarżącego, które organ odwoławczy postanowieniem z [...], nr [...] utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9.07.2013r., I SA/Gd 469/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Natomiast postępowanie z wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało umorzone przez organ egzekucyjny jako bezprzedmiotowe postanowieniem z [...], nr [...]. Naczelnik US wyjaśnił, że w tej sprawie koszty postępowania egzekucyjnego nie obciążają wierzyciela, gdyż zostały wyegzekwowane od zobowiązanego; wierzyciel stanie się stroną postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych (i tym samym stroną postępowania w sprawie ulg w ich zapłacie), dopiero w chwili, gdy zostanie nimi obciążony na mocy postanowienia organu egzekucyjnego. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nie wydał postanowienia obciążającego kosztami wierzyciela J. A. J., to tym samym ani on, ani jego przedstawiciel ustawowy, nie mają przymiotu strony w sprawie o ulgę w ich zapłacie. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...], nr [...] uchylił zażalone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych, wskazując że wniosek pochodził od podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej do wniesienia zgłoszonego żądania. Pismem z 13.02.2013 r. skarżący wystąpił do Naczelnika US o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych zasądzonych na rzecz organu egzekucyjnego, którymi został obciążony z uwagi na ważny interes publiczny. Skarżący podniósł, że z planu podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości cała kwota uzyskana z jej sprzedaży przypadnie organowi tytułem kosztów postępowania egzekucyjnego (78.450,20 zł), zaś wierzyciel – syn skarżącego otrzyma zaledwie 12.731,81 zł z tytułu należności alimentacyjnych. Skarżący wskazał, że umorzenie kosztów egzekucyjnych obecnie jest jedyną szansą dla jego syna na uzyskanie należności alimentacyjnych, które – w jego ocenie – winny korzystać z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Umorzenie kosztów egzekucyjnych – zdaniem skarżącego – pozwoli na większe zaspokojenie małoletniego J. J. z sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości i stanowić będzie urzeczywistnienie zagwarantowanych mu w Konstytucji praw i zasad. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego z egzekucji z nieruchomości skarżącego. Organ egzekucyjny stwierdził, że koszty egzekucyjne w dacie złożenia wniosku przez skarżącego były już ściągnięte; organ egzekucyjny w pierwszej kolejności pokrył koszty egzekucyjne z kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości i taką kwotę kosztów wykazał w postanowieniu w sprawie podziału planu kwoty uzyskanej z jej egzekucji. W ocenie organu egzekucyjnego fakt ściągnięcia przedmiotowych kosztów w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ich umorzenie stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania o ich umorzenie. Naczelnik US przypomniał także, że organ odwoławczy nie zakwestionował ani wielkości ani też zasadności ich wyegzekwowania i pobrania. Zażalenie na powyższe wniósł skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 1 oraz 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania o umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na niemożność jego wszczęcia z przyczyn, które w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały. Skarżący podkreślił, że można byłoby się zgodzić ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne zostałoby zakończone, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło – plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji nie jest ostateczny i prawomocny. Ponadto skarżący podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z przedmiotowym wnioskiem można wystąpić w trakcie postępowania egzekucyjnego. Nadmienił, że organ egzekucyjny nie poinformował go o możliwości wystąpienia z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych, czy też o ostatecznym terminie do jego złożenia, co stoi w sprzeczności z art. 9 K.p.a. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. art. 64e § 1 u.p.e.a., z którego wywiódł że instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych dotyczy jedynie kosztów, które nie zostały jeszcze ściągnięte (wyegzekwowane). Taka wykładnię potwierdza w szczególności treść art. 64e § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a.; w przepisach tych ustawodawca jako przesłankę umorzenia kosztów wskazał stwierdzoną nieściągalność oraz użył zwrotu "spowodowałoby", który również, zdaniem organu, należy odnosić do przyszłego ewentualnego ściągnięcia kosztów. Gdyby ustawodawcy zależało na stosowaniu instytucji umorzenia kosztów także do kosztów już wyegzekwowanych, to użyłby sformułowania "zwrot", a nie umorzenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie I SA/Gl 672/09). Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego z 13.12.2012 r. o umorzenie kosztów egzekucyjnych sporządzony został po ich wyegzekwowaniu. Organ egzekucyjny 18.08.2011 r. dokonał sprzedaży licytacyjnej nieruchomości skarżącego, a następnie postanowieniem z [...] przedłożył plan podziału kwoty uzyskanej z jej egzekucji; uzyskana ze sprzedaży kwota w całości pokryła kwotę kosztów egzekucyjnych należnych naczelnikowi US. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z [...]. W dalszej kolejności Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych organowi, w tym opłat za określone w ustawie czynności (egzekucyjne i manipulacyjne), powstaje w sposób, w wysokości i w momentach w ustawie tej przewidzianych, zaś ich egzekucja (ściągnięcie, pobranie) stanowi wykonanie tego obowiązku i następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 64c § 5 zd. 1 u.p.e.a.). Oznacza to, że z momentem wyegzekwowania, bądź uregulowania w inny sposób, kosztów egzekucyjnych obowiązek z tytułu ich uiszczenia ustaje (wygasa), a tym samym koszty takie tracą cechę "przypadających" organowi stając się uzyskanymi z tego tytułu "środkami pieniężnymi" organu egzekucyjnego, bądź innego uprawnionego podmiotu (art. 64c § 9- § 12 u.p.e.a.). Z tych względów podzielić należało stanowisko organu egzekucyjnego, świetle którego, na podstawie art. 64e u.p.e.a. umorzyć można tylko koszty egzekucyjne, które nie zostały uregulowane. W sytuacji, gdy wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych skarżący złożył po ich wyegzekwowaniu, zasadnie organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia, z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia tj. "kosztów przypadających" organowi od zobowiązanego. III. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący, żądając stwierdzenia jego nieważności poprzez brak wskazania daty, ewentualnie jego uchylenia, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentacja skargi powiela stanowisko skarżącego prezentowane na etapie postępowania przed organami. Z ostrożności procesowej podniósł, iż przy obecnym stanie sprawy nie można mówić o wyegzekwowanych kwotach na poczet kosztów egzekucyjnych, skoro postępowanie jest cały czas w toku, nie zostało prawomocnie zakończone, a plan podziału kwot uzyskanych z egzekucji nie jest prawomocny (nie został prawomocnie ukończony). Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 27.08.1997 r., III SA 1972/96, w którym Sąd stwierdził, że wykonanie zobowiązania nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. IV. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: V. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnosi strona. Jej przedmiotem jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...], który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a, art. 127 § 2 i art. 144 K.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., rozpoznając zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z 13 grudnia 2012r. o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego związanego z egzekucją z nieruchomości położonej [...], postanowieniem [...] z dnia [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (k. 199, tom IV). Sprawa wymaga więc odpowiedzi na pytanie czy właściwie zastosowano dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia. VI. Z mocy art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się (por. Andrzej Wróbel w: Komentarz aktualizowany do art.61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, w: baza LEX; por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Ol 893/11, opubl. w: LEX nr 109448; wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012r., III SA/Gd 464/11, LEX 1109900; wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012r., II SA/Kr 1356/11, LEX 1138530; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012r., VII SA/Wa 2356/11, LEX 1139835, WSA w Łodzi z 13 marca 2012r., II SA/Łd 46/12, LEX 1145960), że przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18) pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Mając na uwadze treść uzasadnienia skarżonego postanowienia przyjąć należy, że podstawą skarżonego postanowienia jest, zdaniem organu, istnienie w przedstawionym stanie sprawy przesłanki drugiej. W literaturze uzasadniając pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wśród ww. przyczyn wskazuje się takie, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX 1094438). Zdaniem Sądu przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i niezaprzeczalny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wskazać bowiem należy, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania wniosku uprawnionej strony o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego (por. art. 64e u.p.e.a.). Należy pamiętać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem organ – na tym wstępnym i formalnym etapie - nie tylko dokonał ustalenia stanu faktycznego, ale również przeprowadził wykładnię dyspozycji art. 64e u.p.e.a., która prowadzi (zdaniem organu) do wniosku, że instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych dotyczy jedynie tych kosztów, które nie zostały jeszcze ściągnięte (wyegzekwowane). Wskazano bowiem w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że o takim rozumieniu komentowanego przepisu świadczy treść art. 64e § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a.: w pkt 1) – jako przesłankę umorzenia kosztów wskazuje stwierdzoną nieściągalność, a ściągnięcie kosztów jest zaprzeczeniem wystąpienia przesłanki nieściągalności. Podobnie, zdaniem organu, użyty w pkt 3) zwrot "spowodowałoby" również należy odnosić do przyszłego, ewentualnego ściągnięcia kosztów; gdyby ustawodawcy, jak wskazuje dalej organ, zależałoby na stosowaniu instytucji umorzenia kosztów także do kosztów już wyegzekwowanych, to użyłby słowa "zwrot", a nie umorzenie. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2010r. w sprawie I SA/Gl 672/09 (orzeczenie dostępne w Internecie). Zdaniem Sądu, na wstępnym i formalnym etapie sprawy jakim jest rozważanie zasadności wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy istnieje podstawa prawna merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, przeprowadzenie procesu wykładni prawa materialnego w oparciu o przyjęty (ustalony) stan sprawy (tu: analiza toku postępowania egzekucyjnego i przyjęcie faktu zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego) nie jest możliwe, bowiem w nieuprawniony sposób organ na tymże wstępnym etapie przeprowadził już fazę postępowania charakterystyczną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należało zatem przyjąć, że organy obu instancji, w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 K.p.a. (nie należy mylić z dyspozycją art. 105 K.p.a.), przedwczesna jest na obecnym etapie ocena zarzutów strony. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, do organu należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżącego, przeprowadzenie wykładni art. 64e u.p.e.a. i załatwienie jego żądania w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. EK