II SA/Gd 1002/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 31 sierpnia 2023 r., SKO.421.559.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. H. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 31 sierpnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupsku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2022 r. H. J. zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, W. J. Z akt sprawy wynika, że W. J. (ur. 23 stycznia 1942 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (symbol przyczyny niepełnosprawności: 05-R, 10-N), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 17 maja 2021 r., nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 kwietnia 2021 r. Orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i środki techniczne ułatwiające funkcjonowanie oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Z informacji zawartych we wniosku o przyznanie świadczenia, złożonego oświadczenia wraz z dokumentacją medyczną oraz ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego wynika, że W.J. cierpi na nasilone zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, ma na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, migotanie przedsionków, przeszła całkowitą endoprotezę obu stawów kolanowych oraz zabieg wyłączenia tętniaka aorty brzusznej. W styczniu 2023 r. przeszła operację usunięcia licznych zmian nowotworowych w głowie. Jest pod opieką poradni kardiologicznej, neurologicznej, ortopedycznej. H. J. prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe wraz z matką i synem. Ze złożonego oświadczenia wynika, że stała i ciągła opieka sprawowana przez wnioskodawczynię nad matką obejmuje pomoc i asekurację przy toalecie porannej i nocnej, pomoc przy ubieraniu się i rozbieraniu, przygotowanie i podanie posiłków, przygotowywanie i podanie leków (raz dziennie), a także mierzenie ciśnienia (raz dziennie), towarzystwo i asekurację podczas krótkich spacerów czy wizyt lekarskich, pomoc w doprowadzeniu do toalety, wykonanie masażu. Wnioskodawczyni wykonuje ponadto wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj.: pranie, prasowanie, sprzątanie, gotowanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych. Pomaga matce przy czynnościach higienicznych – wstawaniu, kąpieli, ubieraniu, prowadzeniu do toalety, podmywaniu oraz przy czynnościach, przy których niepełnosprawna sobie nie radzi. Realizuje także recepty, umawia i uczestniczy w wizytach lekarskich. Wnioskodawczyni miała przyznany na okres od dnia 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką. Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako "u.ś.r."), albowiem nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność W.J., a ponadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 30 marca 2023 r. uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. powtórnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek do jego przyznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 31 sierpnia 2023 r. uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekło o przyznaniu wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w kwocie 2.458 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2023 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydając rozstrzygnięcie wziął pod uwagę okoliczność, że matka wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą, stan jej zdrowia od ostatniego wywiadu środowiskowego znacznie się pogorszył, bezwzględnie wymaga stałej całodobowej opieki, a także pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach, a jej samodzielne funkcjonowanie nie jest możliwe. W ocenie organu wnioskodawczyni zapewnia niepełnosprawnej matce właściwą, całodobową opiekę. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika ponadto, że wnioskodawczyni w dniu 7 czerwca 2023 r. wystąpiła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od czerwca 2023 r., a organ I instancji - decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. - uchylił od dnia 1 czerwca 2023 r. swoją decyzję o przyznaniu tego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że orzekając o dacie początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniło, że specjalny zasiłek opiekuńczy został uchylony od 1 czerwca 2023 r. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r., co spowodowało nieprzyznanie skarżącej świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od dnia 1 grudnia 2022 r. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że intencją skarżącej był wybór określonego świadczenia w sytuacji, w której spełnia ona przesłanki uzyskania różnych świadczeń niepodlegających z mocy prawa kumulacji, z jednoczesną rezygnacją z otrzymywania konkurencyjnego, mniej korzystnego ekonomicznie świadczenia. Wskazano, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje wyłącznie możliwość dokonania wyboru świadczenia i nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej mniej korzystne świadczenie. Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spełniła przesłanki uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporna natomiast jest początkowa data przyznania świadczenia tj., czy świadczenie przysługuje od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, czy też od daty późniejszej tj. od uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."). Pierwszy z przepisów określa jedną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do jego brzmienia świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie, w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przy wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji występuje tzw. zbieg uprawnień do obydwu tych świadczeń. Ustawodawca okoliczność taką przewidział i przyjął, że przy zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.; zob. też wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2508/20). Decydujące znaczenie ma zatem wybór osoby uprawnionej. W ocenie Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być także interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 przewidującego zasadę wyboru świadczeń. Wybór ten może mieć miejsce także w sytuacji, gdy stronie przyznano już jedno świadczenie, a zamierza ubiegać się o inne (wyższe). Prawo dokonania wyboru nie może być rozumiane jako konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących możliwości i określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy prezentowane są dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego z poglądów, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie, która ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy od miesiąca w którym złoży ona wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z oświadczeniem o rezygnacji z już otrzymywanego świadczenia (tak np. w wyrokach NSA z: 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 410/22, 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 562/22, 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 890/22, 24 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 951/22). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. np. wyroki NSA z: 3 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22). Pomijając szczegółową analizę różnic związanych z konsekwencjami procesowymi należy zauważyć, że w pierwszym kierunku orzeczniczym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku, a jednocześnie w trakcie otrzymywania specjalnego zasiłku okresowego, wiąże się z jednoczesnym złożeniem oświadczenia o rezygnacji z już otrzymywanego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, H. J. złożyła w dniu 15 grudnia 2022 r. W tym czasie pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Jednocześnie też H. J. złożyła oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna, co miało miejsce w dniu 7 czerwca 2023 r. W oświadczeniu tym wskazała wyraźnie, że prosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. uwzględnił wniosek H. J. i uchylił swoją decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę – W. J. od 1 czerwca 2023 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w związku z zaskarżeniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 31 sierpnia 2023 r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekło o przyznaniu wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w kwocie 2.458 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2023 r. na czas nieokreślony. Skutkiem prawnym decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego było zniesienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy okoliczność tę uwzględnił i zmienił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, decyzja ta jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. Sąd orzekający w sprawie podziela – w odniesieniu do ustalenia początku terminu przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego – stanowisko sądów wyrażone w drugim z przywołanych kierunków orzeczniczych. Należy przy tym zauważyć, że akceptacja stanowiska wyrażanego w pierwszym kierunku orzeczniczym nie była możliwa z uwagi na to, że skarżąca nie złożyła oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego jednocześnie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie takie zostało złożone w czerwcu 2023 r. przy czym wyraźnie w jego treści wskazano, że skarżąca rezygnuje z dotychczasowego świadczenia od czerwca 2023 r. Jedynie na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że fakt późniejszego złożenia oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna tj. dopiero po dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia także za okres, w którym strona pobierała dotychczasowy specjalny zasiłek opiekuńczy. Żaden przepis prawa nie przewiduje mechanizmu "kompensacji" przyznanych świadczeń. Sąd nie podziela zatem przeciwnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 951/22). Należy mieć bowiem na uwadze, że uchylenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne za okres od uchylenia przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy powoduje powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu jedną z fundamentalnych zasad jest wyrażona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zasada praworządności. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, co obliguje je do podejmowania rozstrzygnięć wyłącznie w sytuacji gdy przepis prawa materialnego przewiduje kompetencję do działania. Przepis ten powinien być, zdaniem Sądu, rozumiany też w ten sposób, że podstawą decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a nie jego wykładnia. Innymi słowy, zastosowanie wykładni systemowej czy celowościowej nie może prowadzić do "odkodowania" z treści przepisu prawa kompetencji do wydania decyzji, która nie jest w tym przewidziana. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.