II SA/Gd 1065/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 listopada 2025 r., nr WI-I.7840.3.43.2025.PK w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Sprzeciw W. Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 listopada 2025 r. nr WI-I.7840.3.43.2025.PK wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. nr AB.6740.3.87.2021 Starosta Starogardzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (oznaczonego literą "D") wraz z wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] w S.– zwaną dalej decyzją ostateczną z dnia 25 czerwca 2021 r. Następnie, decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr AB.6740.3.151.2022, organ przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz W. Sp. z o.o. Pismem z dnia 22 marca 2023 r. A.A.-Z.Z. złożyli do Starosty Starogardzkiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 czerwca 2021 r., wskazując na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. Starosta Starogardzki wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. nr AB.670.27.2023 organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. nr WI-I.7840.1.160.2023.TK uchylił decyzję z dnia 28 czerwca 2003 r. i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Starogardzki decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr AB.670.27.2023 odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. o pozwoleniu na budowę. Starosta wskazał, że działki wnioskodawców znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym ich właścicielom w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr WI-I7840.1.95.2024.PK ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta Starogardzki decyzją z dnia 10 października 2024 r. nr AB.670.27.2023, orzekając w części dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez B.B.-W.W., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 czerwca 2021 r. wyjaśniając, że wskazanym osobom nie przysługuje przymiot strony. Decyzja ta stała się ostateczna. W postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek B.B.-W.W. (wnioskodawcy) organ podejmował kolejne czynności wyjaśniające. W dniu 15 maja 2025 r. do Starosty Starogardzkiego wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o umorzenie postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wystąpienia pełnomocnik W. Sp. z o.o. stwierdził, iż wnioskodawcy nie dochowali określonego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie pełnomocnika inwestora wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę znacznie wcześniej, niż we wskazywanym przez nich dniu 15 marca 2023 r. Pełnomocnik zauważył bowiem, iż 10 listopada 2022 r. do Prezydenta Miasta Starogard Gdański wpłynęło pismo wnioskodawców z 7 listopada 2022 r., zawierające prośbę o kontrolę pozwolenia na budowę budynków na działce nr [...], co oznacza, iż najpóźniej w dniu podpisania pisma powzięli oni informację na temat decyzji nr AB.6740.3.87.2021 z dnia 25 czerwca 2021 r. Decyzją z dnia 10 lipca 2025 r. nr AB.670.27.2023 Starosta Starogardzki umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 25 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawcy nie dowiedzieli się, jak wskazali we wniosku o wznowienie postępowania, o decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 15 marca 2023 r., lecz wiedzę na temat tego orzeczenia posiadali już 7 listopada 2022 r., na co jasno wskazuje treść skierowanego przez nich pisma do Prezydenta Miasta Starogard Gdański. W ocenie Starosty świadczy to o tym, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został do organu I instancji 143 dni od daty dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli po upływie jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś skutkowało koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego. Od powyższej decyzji, odwołanie do Wojewody Pomorskiego, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli J. i A. J., J. i K. R., P.R., I. B. oraz T. L. Ich zdaniem Starosta błędnie przyjął, iż o istnieniu decyzji nr AB.6740.3.87.2021 z dnia 25 czerwca 2021 r. dowiedzieli się oni przed 15 marca 2023 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że w rzeczywistości o istnieniu decyzji dowiedzieli się dopiero 15 marca 2023 r., wtedy też dowiedzieli się, że roboty budowlane na działce nr [..] realizowane są w istocie na podstawie 4 odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę. We wskazanym przez Starostę piśmie z dnia 7 listopada 2022 r., skierowanym przez nich do Prezydenta Miasta Starogard Gdański, wnosili jedynie o kontrolę prawidłowości realizacji inwestycji pod względem jej zgodności z pozwoleniem na budowę w odniesieniu do postanowień ustawy Prawo wodne. Wnioskodawcy oświadczyli, że do dnia 15 marca 2023 r., kiedy to za pośrednictwem poczty elektronicznej otrzymali ze Starostwa kopię decyzji, ich wiedza na temat inwestycji opierała się głównie na tym, co widzieli na terenie działki nr [...] oraz relacji pochodzącej od operatora koparki, który poinformował ich, iż na przedmiotowej nieruchomości zostaną wybudowane 4 budynki. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 listopada 2025 r. Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin zaś do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 cyt. ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty czy numeru. Wystarczy, jeżeli strona powzięła informację, czego dana decyzja dotyczy. Z kolei bez znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu jest okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i kolejne cytowane orzeczenia). Dalej Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy, że wnioskodawcy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB.6740.3.87.2021 z dnia 25 czerwca 2021 r. dowiedzieli się w dniu 15 marca 2023 r., kiedy rozstrzygnięcie to zostało im doręczone pocztą elektroniczną. Natomiast w ocenie pełnomocnika inwestora wiedzę na temat przedmiotowego rozstrzygnięcia wnioskodawcy powzięli o wiele wcześniej, najpóźniej w dniu 7 listopada 2022 r., ponieważ informacja na jej temat została zawarta w piśmie z tego dnia kierowanym do Prezydenta Miasta Starogard Gdański. Po analizie zebranego materiału dowodowego Wojewoda uznał to stanowisko za niezasadne. We wspomnianym piśmie zawarto jedynie zwrot "prosimy o kontrolę pozwolenia na budowę domów na studniach i drenażach oraz o zajęcie się przedmiotową sprawą w myśl ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne". W ocenie Wojewody powyższe stwierdzenie nie pozwala uznać, iż wnioskodawcy posiadali wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę budynku "D" na działce nr [...]. Z treści przytoczonego pisma nie wynika, aby skarżący mieli wiedzę na temat organu, który wydał przedmiotową decyzję. Na słuszność tej tezy wskazuje również fakt skierowania pisma z dnia 7 listopada 2022 r. do Prezydenta Miasta Starogard Gdański, a nie do Starosty Starogardzkiego. W piśmie tym zresztą skarżący sami zastanawiają się, kto wyraził zgodę na podwyższenie terenu i posadowienie obiektów na funkcjonującym drenażu, a także proszą o przywrócenie pierwotnego poziomu gruntu. Powyższe stwierdzenia dowodzą, iż wnioskodawcy nie mieli świadomości, kto wydał decyzję o pozwolenie na budowę dla realizowanej na działce nr [...] inwestycji. Dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Ponadto inwestycja na działce nr [...] realizowana jest na podstawie 4 odrębnych decyzji, o czym - jak jasno wynika z treści pisma z dnia 7 listopada 2022 r. - wnioskodawcy również nie wiedzieli. Organ odwoławczy za niecelowe uznał postulowane przez pełnomocnika inwestora wezwanie wnioskodawców do złożenia oświadczeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, na temat daty dowiedzenia się o decyzji nr AB.6740.3.87.2021 z dnia 25 czerwca 2021 r., ewentualnie do osobistego stawienia się w siedzibie organu celem przesłuchania na powyższą okoliczność. Z treści omawianego pisma z dnia 7 listopada 2022 r. nie wynika bowiem, aby w dniu jego podpisania wnioskodawcy posiadali wiedzę na temat wydanej przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę budynku "D" na działce nr [...]. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Starosta Starogardzki błędnie uznał wniosek o wznowienie postępowania za złożony z przekroczeniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu, naruszając tym samym art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek o wznowienie złożony został z naruszeniem miesięcznego terminu skutkowało zamknięciem wnioskodawcom drogi do merytorycznej weryfikacji wydanej przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie było niemożliwe z uwagi na wskazane naruszenie art. 148 k.p.a. i związane z tym faktem nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podjęcie takich działań przez Wojewodę Pomorskiego naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Starogardzki weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania i przeprowadzi postępowanie w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a., a następnie wyda rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. W. Sp. z o.o. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, niewyczerpanie inicjatywy dowodowej przez organ i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, prowadzących do przyjęcia, że osoby składające podanie o wznowienie postępowania zachowały przewidziany w art. 148 k.p.a. termin na jego wniesienie a w konsekwencji naruszenie 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja wydana przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Spółka opisała chronologię zdarzeń. Wskazała m.in., że w dniu 7 listopada 2022 r. (po ponad roku od rozpoczęcia budowy) osoby podpisane pod wnioskiem o wznowienie postępowania zwróciły się z pismem do Prezydenta Miasta Starogard Gdański "w sprawie zaburzenia stosunków wodnych związanego z realizacją inwestycji na działce nr [...], obr. [...], przy ul. C. w S.". Złożenie tego rodzaju pisma świadczy o tym, że wnioskodawcy już 7 listopada 2022 r. mieli świadomość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek złożonego wyżej pisma na terenie prowadzonej inwestycji przy ul. C. odbyła się zorganizowana przez pracowników Urzędu Miasta Starogard Gdański wizja lokalna, na którą stawili się podpisani pod pismem mieszkańcy, co potwierdza załączona do niniejszego sprzeciwu notatka służbowa, zdjęcia z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz lista obecności. Ze zdjęć wynika stan zaawansowania inwestycji w momencie odbywania wizji lokalnej. Na początku wizji lokalnej Inwestor przedkładał dokumenty, które zostały później zabrane przez pracowników Urzędu Miasta, tj. pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Jak wynika z załączonej do niniejszego sprzeciwu notatki służbowej, w dniu 3 stycznia 2023 r. sąsiadujący z przedmiotową inwestycją mieszkańcy, wskazujący we wniosku o wznowienie postępowania, że dopiero 15 marca 2023 r. dowiedzieli się o wydanym pozwoleniu na budowę, w rzeczywistości ponad 2 miesiące wcześniej stawili się na tejże nieruchomości będącej wówczas placem budowy. Nie sposób zatem uznać, aby mieszkańcy dokonujący wizji lokalnej nie zapoznali się wówczas choćby z tablicą informacyjną znajdującą się od razu przy wejściu na teren inwestycji, skoro wykazywali duże zainteresowanie prowadzonymi pracami, w tym pracami dotyczącymi zagospodarowania wód opadowych oraz wszelkimi innymi aspektami dotyczącymi zgodności prowadzonych robót z obowiązującymi przepisami i wymogami stawianymi przez organy administracji publicznej (w tym także organy nadzoru budowlanego). O złożeniu przez wymienione już wyżej osoby wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. świadczy ich stwierdzenie skierowane w piśmie do Prezydenta Miasta Starogard Gdański z dnia 7 listopada 2022 r., że na sąsiadującej działce o numerze obr. [...] dz. [...] prowadzona jest inwestycja polegająca na budowaniu czterech domów bliźniaczych.". Zdaniem Spółki, ocena pisma mieszkańców dokonana przez Wojewodę Pomorskiego stanowi dowolną ocenę, która pomija wszelkie inne okoliczności w sprawie. Za niezrozumiałe uznać należy również pominięcie wniosku dowodowego Spółki o wezwanie mieszkańców do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej w zakresie wskazania daty dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji, bądź też wezwanie do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu przesłuchania na powyższą okoliczność w oparciu o art. 86 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych, dotyczących istoty sprawy, a zwłaszcza takich, które odnoszą się do praw i obowiązków innych stron postępowania administracyjnego, niebiorących udziału w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Konstrukcja sprzeciwu wymusza daleko idącą modyfikację sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Kr 472/18). Powyższe oznacza, że kontrola Sądu sprawowana na skutek wniesionego sprzeciwu jest znacznie ograniczona w stosunku do kontroli legalności sprawowanej w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję ostateczną. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy nie został przez Wojewodę Pomorskiego naruszony. W niniejszej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie, uznał bowiem, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z przekroczeniem miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 §§ 1 i 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin ten w przypadku, gdy podanie o wznowienie postępowania składane jest z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy tego, w jakiej dacie wnioskodawcy, którzy wnieśli podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., dowiedzieli się o decyzji. Wnioskodawcy z jednej strony wskazywali, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 15 marca 2023 r., kiedy otrzymali mailem kopię decyzji, w związku z czym podanie wniesione w dniu 22 marca 2023 r. wniesione zostało z zachowaniem terminu. Z drugiej strony zaś strony Spółka podnosi, że wnioskodawcy o wydaniu decyzji wiedzieli najpóźniej w dniu 7 listopada 2022 r. (po ponad roku od rozpoczęcia budowy), o czym świadczy treść ich pisma skierowanego do Prezydenta Miasta Starogard Gdański "w sprawie zaburzenia stosunków wodnych związanego z realizacją inwestycji na działce nr [...], obr.[...], przy ul. C. w S.". Organ I instancji podzielił stanowisko Spółki, Wojewoda Pomorski natomiast w kwestii tej odmiennie ocenił materiał dowodowy i podzielił stanowisko wnioskodawców. Wbrew oczekiwaniu Spółki, w niniejszym postępowaniu Sąd rozstrzygnąć tej kwestii nie może, będąc związany granicami kontroli sprawowanej w ramach instytucji sprzeciwu. Rozstrzygnięcie to bowiem wpłynęłoby na prawa stron w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę, choć nie biorą oni udziału w postępowaniu wywołanym sprzeciwem (art. art. 64b § 3 p.p.s.a.). Osoby te nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1, z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18). Nie oznacza to jednak również, aby kwestia terminowości wniesienia podania o wznowienie postępowania przez wnioskodawców została już w sposób wiążący przesądzona i że Spółka nie może już na dalszym etapie postępowania podnosić tego zarzutu. Przeciwnie, kwestia ta będzie mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie te zainteresowany podmioty. Będzie mogła być również podnoszona w ewentualnej skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego rozstrzygającej sprawę. W takim postępowaniu sądowym udział biorą wszystkie strony postępowania przed organami administracji publicznej, inny, szerszy, jest w związku z tym zakres kontroli sprawowanej przez Sąd. Podsumowując, Sąd na tym etapie postępowania nie może rozstrzygnąć zarysowanej na wstępie kwestii spornej, a musi ograniczyć się wyłącznie do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. W tym świetle zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody jest prawidłowa. Wobec stwierdzenia, że Starosta Starogardzki błędnie uznał wniosek o wznowienie postępowania za złożony z przekroczeniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu, konieczne okazało się uchylenie decyzji tego organu umarzającej postępowanie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a., a następnie wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie było niemożliwe z uwagi na wskazane naruszenie art. 148 k.p.a. i związane z tym faktem nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podjęcie takich działań przez Wojewodę Pomorskiego naruszałoby określoną wart. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.