II SA/Gd 185/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2025 r. nr WOP.7721.1.2025.GD w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. B. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania tarasu na dachu budynku przy ul. B. [...] w S., posadowionego na działce nr [...] arkusz mapy [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 września 2018 r. oględzin organ nadzoru budowlanego ustalił, że na znacznej części dachu (ok. 3/4 powierzchni) budynku wykonany został taras użytkowy dla klientów restauracji. Taras ten stanowi stalowa konstrukcja oparta na płaskim dachu, na której ułożono deski drewniane. Dostęp na taras zapewniony jest poprzez dźwig osobowy (w kabinie windy oznaczono przycisk 4 piętra jako "taras letni") oraz schodami z wewnętrznej klatki schodowej obiektu, na którą można wyjść poprzez drzwi pożarowe z restauracji. Dookoła tarasu wykonano metalowe ogrodzenie. Stoliki, ławy, elementy wyposażenia i ogrodzenia (rozstawione wcześniej na dachu - zgodnie z protokołem kontroli) w dniu oględzin były zdemontowane i ułożone w sztaplach bezpośrednio na powierzchni dachu (poza tarasem). Konstrukcja tarasu została wykonana przed 2017 r., a deskowanie w latach 2017-2018. Postanowieniem z 21 lutego 2019 r. organ I instancji nałożył na B. sp. z o.o. (dalej jako: "strona", "Skarżąca", "Spółka") obowiązek dostarczenia - w terminie do 31 maja 2019 r. - ekspertyzy technicznej (zawierającej stanowisko Konserwatora Zabytków Miasta S.) określającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami warunków technicznych, sztuką budowlaną oraz ich wpływ na stan techniczny całego budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Organ nakazał jednocześnie sporządzenie oceny technicznej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Na postanowienie PINB wniesiono zażalenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 10 maja 2019 r. umorzył postępowanie zażaleniowe z zażalenia M. K., natomiast postanowieniem z 5 lipca 2019 r. uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie terminu, wyznaczył nowy termin do 31 października 2019 r. oraz utrzymał je w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 lutego 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 538/19, oddalił skargę na postanowienie PWINB z dnia 5 lipca 2019 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK1328/20 oddalił skargę kasacyjną. W dniu 15 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynął oryginał ekspertyzy. Decyzją z 22 listopada 2024 r. organ I instancji nakazał Spółce doprowadzenie budynku usługowego usytuowanego przy ul. B. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę tarasu (stalowej konstrukcji wsporczej oraz deskowania na nim ułożonego) zlokalizowanego na dachu budynku. PWINB, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 3 lutego 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (chodzi o ustawę z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 24 sierpnia 2018 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane (19 września 2020 r.), wobec tego w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Następnie, przywołując treść art. 3 pkt 7a, art. 28, art. 29 ust. 4 pkt 1a, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) oraz art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. PWINB wyjaśnił, że teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XLVI 1/836/2023 Rady Miasta Sopotu z 12 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami: Bohaterów Monte Cassino, Królowej Jadwigi, Morską i J. J. Haffnera w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 15 listopada 2023 r., poz. 4925). Plan oznaczony jest symbolem C1/05a. Zgodnie z § 3 ust. 6 pkt 1 obszar objęty planem położony jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno - krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją z dnia 12 lutego 1979 r., zmienioną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 marca 2010 r. (aktualny numer w rejestrze zabytków województwa p. – [...], dawny [...]), w granicach stref A-2 konserwacji urbanistycznej i A-3 restauracji urbanistycznej (granicę między strefami uwidoczniono na rysunku planu) - zasady ochrony zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zgodnie § 3 ust. 6 pkt 3b w granicach planu znajdują się budynki objęte ochroną konserwatorską, w tym: budynki ujęte w Gminnej i/lub Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków wyszczególnione w karcie terenu 01.MU i oznaczone na rysunku planu: przy ul. B. [...]-[...]. Szczegółowe zasady dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek zapisane są w § 4 ust. 1 - Karcie terenu 01.MU. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7c zasady ochrony budynków objętych ochroną konserwatorską: wg ustaleń zawartych w § 3 ust. 6 pkt 5, budynki objęte ochroną konserwatorską: ul. B. [...]-[...]. Wskazany § 3 ust. 6 pkt 5 zawiera szereg wytycznych, w tym m. in. w przypadku robót budowlanych prowadzonych przy budynkach objętych ochroną konserwatorską wymagany priorytet działań konserwatorskich oraz stosowanie przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (lit. a) oraz zakaz montowania urządzeń i prowadzenia instalacji, które powodowałyby zmiany w elewacjach budynków z wyjątkiem urządzeń dla niepełnosprawnych (lit. e). Mając na uwadze przepisy Prawa budowlanego i prawa miejscowego oraz fakt, że wykonanie konstrukcji tarasu na dachu - przegrodzie zewnętrznej stanowiło jego przebudowę skutkującą zmianą parametrów użytkowych i technicznych budynku usługowego, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w dacie wykonania tarasu, jak i w dacie orzekania wybudowane tarasu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej uzyskaniem opinii konserwatorskiej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że samowolę budowlaną ocenia się według przepisów obowiązujących w dacie jej wykonania, natomiast możliwość legalizacji samowoli budowlanej - tj. przywrócenia samowoli do stanu zgodnego z prawem, według przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W związku z powyższymi ustaleniami zasadne było w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. PWINB zauważył jednocześnie, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożony postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. strona zrealizowała dopiero w dniu 15 maja 2024 r., przedkładając oryginał ekspertyzy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że przedłożony dokument nie spełnia wymogów, jakie powinna spełniać ekspertyza techniczna, określonych także szczegółowo w powyższym postanowieniu. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza została sporządzona 26 maja 2019 r. Dołączono do niej także ekspertyzę techniczną dotyczącą nośności stropodachu z lutego 2017 r. oraz opinię dotyczącą zabezpieczeń przeciwpożarowych z 19 kwietnia 2018 r. Analiza przedłożonych dokumentów pozwala, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić, że ekspertyza techniczna dotycząca konstrukcji wykonana przez uprawnionego projektanta zawiera szereg wniosków z obliczeń statycznych dotyczących m. in. robót, które należy wykonać w obrębie samego stropu, dokonania sprawdzeń dopuszczalnego obciążenia żeber stropu konstrukcją stalową tarasu, oraz wniosek, że dokładny zakres wymiany elementów stropu będzie można ocenić na etapie prac związanych z remontem zbrojenia elementów konstrukcyjnych. Zatem już ekspertyza techniczna narzucała szereg robót, które powinny zostać zinwentaryzowane po ich wykonaniu i łącznie z obliczeniami sprawdzającymi dopuszczalnego obciążenia konstrukcji tarasu na konstrukcję dachu, powinny zostać zawarte w przedłożonej ekspertyzie z 2019 r. Podobnie, inwentaryzacja wykonanych robót, wynikająca z opinii zabezpieczenia p-poż. (m. in. wykonania oświetlenia awaryjnego, montażu urządzeń sygnalizacyjnych czy sprzętu p-poż.) powinna zostać zawarta w przedłożonej ekspertyzie. Z opinii wynika ponadto, że dopuszcza się jednoczesne użytkowanie tarasu przez nie więcej niż 50 osób. Wobec tego ekspertyza powinna zawierać opis w jaki sposób przewiduje się kontrolę dopuszczalnej ilości przebywających na tarasie osób. Zdaniem PWINB kolejną kwestią jest brak pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków na prowadzenie robót budowlanych w budynku podlegającym ochronie konserwatorskiej oraz znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Niezależnie od faktu, że wymóg ten był wyszczególniony w osnowie postanowienia, to wynika on także z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1292). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z pisma Konserwatora Zabytków Miasta S. z 3 października 2018 r. wynika, że 3 marca 2017 r. Spółka wystąpiła do Konserwatora Zabytków z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na dachu przedmiotowego budynku, polegających na wymianie opierzeń i oblachowań na dachu i attykach, wymianie bądź remoncie elementów orynnowania, balustrad i zabezpieczeń oraz remoncie pokrycia papowego i tarasu w tym jego konstrukcji, jednak z powodu nieuzupełnienia wniosku, pozostał on nierozpatrzony. PWINB podkreślił, że ekspertyza nie może zawierać ani polemiki na temat przepisów prawa, ani odnosić się do "żądań" czy "zarzutów" organu I instancji, co ma miejsce w przedstawionym dokumencie. Zauważył ponadto, że ekspertyza w części odnosi się do dźwigu osobowego, który nie jest przedmiotem tego postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie z 9 kwietnia 2024 r. organ I instancji zwracając się do strony odniósł się do przedłożonej 21 marca 2024 r. kopii ekspertyzy i wyszczególnił jej braki. Mimo to nie zostały one wyeliminowane i w dniu 15 maja 2024 r. został złożony oryginał tej samej ekspertyzy z maja 2019 r. PWINB zwrócił także uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona nie uzyskała pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowego tarasu od organu architektoniczno - budowlanego, nie uzyskała również wcześniejszego pozwolenia Konserwatora Zabytków Miasta S.. Z kolei Prezydent Miasta S. decyzją z 25 stycznia 2018 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachu z tarasem budynku usługowego przy ul. B. [...] w S. Przedłożona ekspertyza nie wypełnia obowiązku nałożonego postanowieniem z 21 lutego 2019 r. i ze względu na swoje wady (pomimo wezwania PINB o jej uzupełnienie) nie może stanowić dokumentu, który dawałby podstawy do oceny zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, ich wpływu na konstrukcję budynku, a także bezpieczeństwo przeciwpożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że sama Spółka przedłożyła dokument - ekspertyzę techniczną nośności stropu, z której wynika, że w pierwszej kolejności należało wykonać konieczne roboty budowlane w obrębie stropu, do których w ekspertyzie z maja 2019 r. w ogóle się nie odniósł. Przy czym strona dysponowała wystarczającym czasem od wydania postanowienia do przeprowadzenia wymaganych robót, inwentaryzacji i przedstawienia prawidłowego dokumentu. Końcowo, odnosząc się do argumentów odwołania PWINB wskazał, że nie ma konieczności wstrzymania robót, które zostały zakończone, co zostało ustalone w toku postępowania. W przypadku zakończenia robót obowiązki nakłada się na właściciela. Kwestia pozwolenia z 1994 r., na którą powołuje się strona została już wyjaśniona na wcześniejszym etapie postępowania i również rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 lutego 2020 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r. Z porównania zdjęć np. z 2008 r. i z oględzin wynika ponadto, że istniejące na zdjęciach konstrukcje różnią się m. in. powierzchnią, sposobem montażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie ma podstaw do jego bezpośredniego stosowania z uwagi na brak wydania w terminie dwóch miesięcy poprzedzających wydanie decyzji organu I instancji postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego, tj. postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych; 2) art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w sytuacji, w której nie było podstaw do jego zastosowania z uwagi na fakt wydania - jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - pozwolenia na budowę, na podstawie którego wykonana została przedmiotowa konstrukcja stalowa na dachu budynku przy ul. B. [...] w S.; a z ostrożności wobec uznania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, że zakres prac wykonanych w ocenie organu w latach 2017-2018 różni się od prac wykonanych wcześniej na dachu budynku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ograniczenia obowiązku nałożonego na skarżącego jedynie do tej części prac, która w ocenie tego organu została wykonana później, tj. w latach 2017-2018; 3) art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zamontowanie stalowej konstrukcji na dachu budynku przy ul. B. [...] w S. stanowi przebudowę wymagającą uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę; 4) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w stosunku do właściciela budynku, podczas gdy decyzja ta, w przypadku gdyby w ogóle była zasadna, powinna była zostać wydana wobec inwestora, tj. innego podmiotu niż właściciel. Niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 136 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków E. N. oraz M.F., tj. osób posiadających wiedzę o faktach mających istotne znaczenie dla sprawy; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1) i art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału w sprawie, co doprowadziło Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku do poczynienia dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji; 3) art. 7a, art. 81a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i art. 140 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji nakazującej Skarżącej doprowadzenie budynku usługowego usytuowanego przy ul. B. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę tarasu (stalowej konstrukcji wsporczej oraz deskowania na nim ułożonego) zlokalizowanego na dachu ww. budynku; 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji m. in.: (a) braku wskazania powodów dla bezpośredniego stosowania w sprawie normy art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, (b) w zakresie przyjęcia że skarżący zobowiązany jest do rozbiórki całej konstrukcji tarasu mimo, przyznania w uzasadnieniu decyzji, że na długo przed datą przyjętą przez organy jako data wykonania konstrukcji istniała ona na dachu przedmiotowego budynku, (c) błędnego utożsamiania właściciela budynku z inwestorem, (d) podstaw do uznania, że wzniesienie konstrukcji tarasu zmieniło parametry budynku i stanowiło przebudowę, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 3 lutego 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 22 listopada 2024 r. nakazującej B. Sp. z o.o. doprowadzenie budynku usługowego usytuowanego przy ul. B. [..] w S. do stanu poprzedniego przez rozbiórkę tarasu (stalowej konstrukcji wsporczej oraz deskowania na nim ułożonego) zlokalizowanego na dachu przedmiotowego budynku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa") w brzmieniu obowiązującym sprzed zmian w tej ustawie wprowadzonych ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z jego brzmieniem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zastosowanie przez organy administracji przepisów ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym (to jest sprzed wejścia w życie nowelizacji) brzmieniu wynikało z treści art. 25 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (co miało miejsce 19 września 2020 r.) zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu. Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 24 sierpnia 2018 r., to PWINB zasadnie przyjął, że podstawę rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wskazać należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10). W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę (ewentualnego zgłoszenia) czy też mamy do czynienia z zabudową, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują reżim prawny w jakim sprawa powinna być rozstrzygana oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego oraz moment jego powstania. Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na powierzchni dachu budynku usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w S. istnieje metalowa konstrukcja, na której położone są drewniane deski (taras). Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że deski ułożono w latach 2017 – 2018 (pismo Konserwatora Zabytków Miasta S. z 29 marca 2017 r. i dołączona dokumentacja zdjęciowa – k. 29, k. 21 – 28 i k. 39 - 40 akt administracyjnych). Organy administracji zakwalifikowały wykonanie przedmiotowego tarasu jako przebudowę przegrody zewnętrznej dachu budynku, wymagającą pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustalono, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, a wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachu z tarasem budynku usługowego przy ul. B. Prezydent Miasta S. zgłosił sprzeciw (kopia decyzji z 25 stycznia 2018 r. – k. 36 akt administracyjnych). Wobec stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej uznał, że niezbędne było przedłożenie ekspertyzy technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, sztuką budowlaną oraz ich wpływu na stan techniczny całego budynku i bezpieczeństwa jego użytkowania. PINB dla miasta na prawach powiatu w S. postanowieniem z 21 lutego 2019 r. nałożył na B. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, a PWINB postanowieniem z 5 lipca 2019 r. uchylił je w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, utrzymując w mocy w pozostałym zakresie. B. Sp. z o.o. wniosła na postanowienie PWINB z 5 lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która wyrokiem z 5 lutego 2020 r. została oddalona (II SA/Gd 538/19). NSA wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Gdańsku (II OSK 1328/20). Poza uznaniem zasadności merytorycznej postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, WSA w Gdańsku stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że roboty budowlane związane z tarasem na dachu budynku przy ul. B. [...] zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że sąd rozpoznający ponownie sprawę, która dotyczy tego samego skarżącego musi przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak określono ją w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest bowiem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a jej oddziaływaniem objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie w danej sprawie. Związanie dotyczy oceny prawnej, czyli wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, co może odnosić się zarówno do stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 12 września 2025 r., III OSK 178/24, Lex nr 3916780). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu w pełnym zakresie (wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2025 r., III SA/Kr 164/25, Lex nr 3898181). Oznacza to, że w ponownym postępowaniu dotyczącym tej samej strony nie jest możliwe dokonywanie odmiennych ocen prawnych w odniesieniu do kwestii przesądzonych we wcześniejszym uzasadnieniu. W realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się to do tego, że Sąd orzekający o legalności obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie może czynić nowych ustaleń co do tego czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenie na budowę i czy decyzja taka została wydana. Tę kwestię prawomocnie rozstrzygnięto w wyroku z 5 lutego 2020 r. Ekspertyza techniczna została przedłożona 15 maja 2024 r. i w ocenie organów administracji nie spełnia ona wymogów określonych w postanowieniu PINB dla miasta na prawach powiatu w S. z 21 lutego 2019 r. (utrzymanego w mocy, poza określeniem terminu wykonania obowiązku, postanowieniem PWINB z 5 lipca 2019 r.). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie ocena przedłożonego dokumentu dokonana przez organy administracji jest trafna i nie narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 20204 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Przypomnieć należy, że w postanowieniu o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wyraźnie wskazano, że ma ona dotyczyć zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, sztuką budowlaną oraz ich wpływu na stan techniczny całego budynku i bezpieczeństwa jego użytkowania. Z treści przedłożonego dokumentu "Ekspertyza techniczna" opracowanego przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. M. D. wynika, że przedmiotem ekspertyzy "jest ustosunkowanie się do niżej wymienionych dokumentów" tj. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowienia PINB dla miasta na prawach powiatu w S. z 21 lutego 2019 r., pisma PINB dla miasta na prawach powiatu w S. z 29 marca 2019 r., decyzji Wydziału Architektury U.M. S. z 23 marca 1994 r. Dołączono do niej także "Ekspertyzę techniczną dotyczącą nośności stropodachu użytkowego budynku domu towarowego" i "Opinię dotyczącą remontu modernizacji tarasu budynku domu towarowego" wykonaną przez inż. S. B. (k. 229 – 228 akt administracyjnych). Z treści tego dokumentu wynika, że Autorka wywodzi, iż stalowa konstrukcja pomostu objęta była pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta Miasta S. z 28 marca 1994 r. Kwestia wykonania dźwigu osobowego objęta była natomiast pozwoleniem z 14 stycznia 2013 r. W dalszej części ekspertyza dotyczy art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane i odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia. W końcowej części zawiera ona propozycje doprecyzowania art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w odpowiedzi na "zarzut Nadzoru Budowlanego" twierdzenie, że taras noże być udostępniany do użytkowania cyt.: "nie więcej niż 50 osób w celach konsumpcyjnych z wyłączeniem dansingów". Dokument określony jako "Ekspertyza techniczna dotycząca nośności stropodachu użytkowego budynku domu towarowego", której jako autor wskazany został mgr inż. P. K. jest niepodpisana (imię i nazwisko są wydrukowane). Pomijając okoliczność, że brak podpisu dyskredytuje ją jako materiał dowodowy należy podkreślić, iż dotyczy ona wykonania prac naprawczych i remontowych stropodachu. W żaden sposób nie odnosi się zatem do zakresu określonego w postanowieniu PINB dla miasta na prawach powiatu w S.. Ostatni załącznik do "Ekspertyzy technicznej" M.D. to opinia inż. S. B. dotycząca remontu (modernizacji) tarasu widokowego zlokalizowanego na dachu budynku handlowego "L." w S. przy ul. B. [...]. Z jej treści wynika, że jej przedmiotem są kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a we wnioskach końcowych wskazano, że cyt.: "taras może być udostępniany do użytkowania po jego rekonstrukcji (remoncie), przy dopuszczenia jednoczesności użytkowania nie więcej niż 50 osób". Należy jeszcze zaznaczyć, że organ I instancji pismem z 9 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Spółki wskazując na braki przedłożonej ekspertyzy w odpowiedzi na co przekazano jej oryginał (wcześniej przekazano jej kopię). Przy takiej treści dokumentu określonego jako "Ekspertyza techniczna" nie może budzić wątpliwości, że nie odnosi się on do zakresu przedmiotowego wskazanego w postanowieniu PINB. Ocena organów administracji, że B. Sp. z o.o. nie wykonała nałożonego na nią obowiązku była trafna. W konsekwencji zaktualizował się obowiązek organów administracji do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego przez rozbiórkę tarasu (stalowej konstrukcji wsporczej oraz deskowania na nim ułożonego) zlokalizowanego na dachu przedmiotowego budynku. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania albowiem postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Nie pojawiały się też żadne wątpliwości co do stanu faktycznego, które wymagałyby rozstrzygnięcia na korzyść strony. Kwestia wykonania tarasu bez pozwolenia została przesądzona w wyroku WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r. (II SA/Gd 538/19) co oznacza, że nie było podstaw do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, zostały już wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku zakończonych robót budowlanych, decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Skoro tak, to jej wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem. W każdym z tych przypadków niewydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie, oznacza odstąpienie od postępowania legalizacyjnego, co zobowiązuje właściwe organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wobec braku przesłanek umożliwiających jego legalizację (zob.: R. Godlewski, Komentarz do art. 51, t. 12 [w:] D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2025). Nie było podstaw do przyjęcia naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem wcześniejsze pozwolenie na budowę nie obejmowało tarasu i w sprawie nie było wątpliwości, że został on wykonany bez wymaganego pozwolenia. Z tych samych względów Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegający na wadliwym określeniu adresata decyzji. Jak stanowi art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z tych względów uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.