II SA/Gd 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. W., M. W., F. W., H. G., C. A., R. W., J. A., Z. W., S. K., M. W., M. W., J. W., Ł. W., K. W., M. W. od decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala sprzeciw. A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 22 lipca 2020 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców według następujących udziałów: F. W. w udziale 84/420, H. G. w udziale 84/420, K. B. W. w udziale 42/420, M. K. W. w udziale 42/420, C. A. w udziale 28/420, R. W. w udziale 28/420, J. A. w udziale 28/420, Z. M. W. w udziale 21/420, S. M. K. w udziale 9/420, M. Z. W. w udziale 9/420, M. W. w udziale 9/420, J. W. w udziale 9/420, Ł. M. W. w udziale 9/420, K. J. W. w udziale 9/420, M. T. W. w udziale 9/420 wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...] o pow. 25 898 m2, obręb ewidencyjny nr [...] B., będącej własnością Gminy Miasta, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (pkt 1). Ponadto, organ orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta wypłaconego odszkodowania, które po waloryzacji wynosi 45 166,41 zł, wedle wielkości udziału w nieruchomości, tj.: H. G. - 9033,28 zł, F. W. - 9033,28 zł, K. B. W. - 4516,64 zł, M. K. W. - 4516,64 zł, C. A. - 3011,10 zł, R. W. - 3011,10 zł, J. A. - 3011,10 zł, Z. M. W. - 2258,32 zł, S. M. K. - 967,85 zł, M. Z. W. - 967,85 zł, M. W. - 967,85 zł, J. W. - 967,85 zł, Ł. M. W. - 967,85 zł, K. J. W. - 967,85 zł, M. T. W. - 967,85 zł (pkt 2). W pkt 4 orzeczono, iż wierzytelności Gminy Miasta, o których mowa w punkcie 2, podlegają zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na rzecz Gminy Miasta na udziałach w prawie własności nieruchomości w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2. W pierwszej kolejności organ przypomniał, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożyli: K. W. i M. W. pismem z 17 listopada 2017 r., W. W. pismem z 23 listopada 2017 r., F. W. i R. A. pismami z 10 stycznia 2018 r., H. G. pismem z 12 stycznia 2018 r. W związku ze śmiercią R. A. w dniu 23 października 2018 r. pismem z 22 stycznia 2019 r. wniosek złożyli jej spadkobiercy: C. A., R. A. i J. A. Natomiast w związku ze śmiercią W. W. w dniu 25 stycznia 2019 r. pismem z 8 maja 2019 r. wniosek Z. W. w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych spadkobierców W. W.: S. K., M. W., M. W., J. W., Ł. W., K. W. i M. W.. Prezydent Miasta wyjaśnił, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzeczeniem o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia z 3 września 1960 r. nadało A. W. nieruchomość o powierzchni 5.25 ha położoną w B., powiat K., dla której prowadzona była księga wieczysta KW [... B.]. Sąd Powiatowy dokonał wpisu prawa własności na rzecz A. W. w księdze wieczystej KW nr [...]. Komisja Planowania Przy Radzie Ministrów Zespół Koordynacji Terenowej decyzją o ustaleniu lokalizacji nr [...] z 14 sierpnia 1971 r. ustaliła lokalizację lotniska komunikacyjnego w R., powiat K., województwo g. I etap inwestycji przewidziano do realizacji w latach 1972 -1974. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury decyzją z 26 stycznia 1972 r., następnie zmienioną decyzją z 16 lutego 1972 r., zatwierdziło plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji lotniska i portu lotniczego. Założenia planu realizacyjnego przewidywały budowę lotniska na terenie należącym do Gromadzkiej Rady Narodowej P. i B., powiat K., województwo g. Na potrzeby budowy lotniska, łącznie z pomocami nawigacyjnymi usytuowanymi poza terenem lotniska, zakładano konieczność pozyskania od 210 do 240 hektarów gruntów ornych i lasów komunalnych. Orientacja drogi startowej miała przebiegać według azymutu 115°. Plany inwestycyjne zakładały budowę: pasa startowego o szerokości 300 m, głównej drogi startowej o szerokości 45 m i długości 2800 m, dróg manipulacyjnych o szerokości 23 m, płyty postojowej dla 6 samolotów oraz dodatkowo 3 stanowisk dla odprawy towarowej, dworca lotniczego, zaplecza technicznego i ruchowego, magazynu paliw, hangaru, centralnej kotłowni, urządzeń: zabezpieczenia ruchu lotniczego, elektroenergetycznych i łączności. W trakcie realizacji inwestycji planowano wywłaszczyć 170 hektarów gruntów. Umową sprzedaży z 14 marca 1973 r. Skarb Państwa - Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych nabył od K. i A. małżonków W. prawo własności nieruchomości opisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne KW nr [...] za kwotę 124 920,00 zł. Ww. nieruchomość położona była w B. i stanowiła niezabudowaną nieruchomość rolną o powierzchni 3 hektary i 47 arów. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez A. W. w trakcie sporządzania umowy notarialnej, ww. nieruchomość została nabyta w czasie trwania małżeństwa z mężem K. W. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nieruchomość zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 stycznia 1972 r. przeznaczona była pod lotnisko. Cena nabycia miała zostać zapłacona w ratach, przy czym I rata miała zostać zapłacona w ciągu 3 miesięcy od dnia zawarcia umowy, a następne w wysokości 50 000,00 zł jako raty roczne. Właścicielem w dacie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była A. W. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny z 19 marca 1986 r., sygn. akt [...], stwierdzono, że spadek po A. W. nabyli: K. W. - mąż, w 5/20 części spadku, W. W. - syn, R. W.- syn, R. W. - córka, F. W. - syn, H. G. - córka, każde w 3/20 części spadku. Na podstawie tego samego postanowienia spadek po K. W. nabyli: W. W. - syn, R. W.- syn, F. W. - syn, R. W. - córka, H. G. - córka, każde w 1/5 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z 15 września 2015 r. spadek po R. P. W. nabyli: K. B. W. - córka, M. K. W. - syn, każde w 1/2 części spadku. Na podstawie Aktu poświadczenia dziedziczenia z 14 stycznia 2019 r. spadek po R. A. nabyli: C. A. - mąż, R. A. - córka, J. A. - córka, każde z nich w 1/3 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z 25 marca 2019 r. spadek po W. W. nabyli: Z. M. W. - żona, w 7/28 części spadku, S. M. K. - córka, M. Z. W. - córka, M. W. - córka, J. W. - syn, Ł. M. W. - syn, K. J. W. - syn, M. T. W. - syn, każde z nich w 3/28 części spadku. Na podstawie odpisu skróconego aktu małżeństwa ustalono, że R. W. zmieniła nazwisko na A., a ponadto, że R. A. zmieniła nazwisko na W. Biorąc pod uwagę powyższe Prezydent Miasta uznał, że A.A.-Z.Z. są uprawnionymi do występowania z roszczeniem o zwrot ww. nieruchomości. Wnioskami o zwrot objęto nieruchomość oznaczoną obecnie jako działka nr [...], obręb [... B], położoną w G. Na podstawie wykazu zmian gruntowych, informacji zawartych w księgach wieczystych i wypisu z rejestru gruntów organ ustalił, że w wywłaszczonej księdze wieczystej KW nr [...] znajdowała się działka nr [...], która uległa podziałowi na działki o następujących numerach: [... - ...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka numer [...] zmieniła numerację na [...]. W dalszej kolejności organ przypomniał, że w umowie sprzedaży z 14 marca 1973 r. jako cel nabycia nieruchomości podano tylko termin - lotnisko, bez ściślejszego określenia w jaki sposób powinny być zagospodarowane działki objęte księgą wieczystą KW nr [...]. Zauważono, że budowa lotniska na obszarze ponad 240 - hektarowym była niewątpliwe procesem bardzo złożonym i wieloaspektowym. Lotnisko to nie tylko pas startowy i dworzec pasażerski, lecz również: drogi kołowania, płyta postojowa, zagospodarowanie poboczy drogi startowej, droga techniczna, stacje transformatorowe, światła systemu precyzyjnego podejścia, skład paliwa lotniczego MPS, radiolatarnie ścieżki podejścia samolotów znajdujące się poza ścisłą lokalizacją lotniska, itp. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie należało doprecyzować przeznaczenie działki nr [...] w ramach budowy lotniska pasażerskiego G. - R. Organ przypomniał, że w zgromadzonych aktach znajdują się m. in. Plan Szczegółowy Zagospodarowania Terenu Lotniska Komunikacyjnego Etap I Obiekt: R. k/G., Szkic działek terenowych przewidzianych przez PWRN pod budowę lotniska cywilnego w R. k/G. oraz Klasyfikacja gruntów na terenie przewidzianym pod lotnisko w R. Analiza ww. dokumentu i map prowadzi do wniosku, że działka nr [...] nie była objęta założeniami planu szczegółowego. Działka nr [...] położona jest w odległości od południowej granicy lotniska - około 500 metrów. Z dokumentów związanych z realizacją inwestycji (m.in. dzienników budowy) jednoznacznie wynika, że lotnisko powstało na terenie pierwotnie ku temu przeznaczonym. Nie zmieniono lokalizacji inwestycji, powstała ona w pierwotnie planowanym miejscu. Organ postanowił więc przeanalizować inne możliwe przeznaczenie działki nr [...], związane z budową lotniska, ale wykraczające poza ścisłe granice portu lotniczego G. - R. Wspomniany wyżej plan szczegółowy przewidywał kilka rodzajów zagospodarowania nieruchomości znajdujących się poza granicami portu lotniczego, przeznaczonych na obsługę funkcjonowania lotniska. Pierwsza możliwość to budowa pomocy nawigacyjnych usytuowanych poza terenem lotniska, jednak jak wynika z informacji zawartych w planie, takie radiolatarnie były lub miały zostać wybudowane w innej lokalizacji niż działka nr [...] (wieś K. na Ż., G. – M., K. koło K., wieś B., wieś G., ul. K. w G. - na wysokości obecnego komisariatu policji). Druga możliwość to funkcjonowanie stref ochronnych. W protokole z narady odbytej 1 lipca 1970 r. w Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie uzgodnienia studium koncepcyjnego budowy lotniska R. znajduje się opinia sanitarno-epidemiologiczna, która zaleca w pierwszym etapie przeprowadzenie wywłaszczeń z terenu przeznaczonego pod budowę lotniska. W dalszym etapie, zaleca się wywłaszczyć tych mieszkańców, którzy znajdować się będą w strefie uciążliwego hałasu. Decyzje odnośnie do likwidacji zabudowań winny być podejmowane na podstawie wyników badań po uruchomieniu lotniska. Oficjalne lotnisko zostało otwarte 2 maja 1974 r. Wywłaszczenie nieruchomości A. W. nastąpiło 14 marca 1973 r., a więc przed uruchomieniem ruchu lotniczego i przed przeprowadzeniem zaplanowanych badań związanych z pomiarem poziomu natężenia hałasu związanego z pracą silników lotniczych. Trzeba również zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie nie odnalazł w trakcie kwerendy archiwalnej żadnych dokumentów związanych z prowadzeniem ww. badań. Analiza dokumentacji związanej z budową lotniska prowadzi do wniosku, że proces tworzenia stref ochronnych nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości, ale tylko ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów znajdujących się w strefie oddziaływania lotniska. Brak jest zatem podstaw, aby przyjąć, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie strefy ochronnej. Trzecia możliwość to wybudowanie infrastruktury technicznej, takiej jak: drogi, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, sieć ciepłownicza i energetyczna. W aktach sprawy znajduje się Referat na naradę w dniu 22 stycznia 1973 r. w sprawie budowy lotniska w R. W punkcie IX ww. referatu przedstawiono stan wywłaszczeń na początek 1973 r. Grunty położone w granicach lotniska zostały wywłaszczone, a trwały prace wywłaszczeniowe terenów przewidzianych pod budowę urządzeń lotniskowych usytuowanych poza granicami lotniska oraz pod budowę kanału ciepłowniczego i rowów melioracyjnych. Z możliwych wariantów najbliżej działki nr [...] był realizowany wariant dotyczący budowy systemu odprowadzania deszczówki z terenów lotniska. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja wykonawcza odwodnienia lotniska komunikacyjnego. Wynika z niej, że w kierunku południowym od drogi startowej wodę z terenu lotniska odprowadzały kolektory nr: 1, 2, 4, do rowów oznaczonych numerami 1a i 3, które z kolei odprowadzały wody do potoku S. Rów 1a, obecnie oznaczony symbolem S8, jak wynika z pisma "G. Melioracji" sp. z o.o. z 20 września 2016 r. jest "podstawowym odbiornikiem odwodnienia rozbudowanej płyty lotniska". Działka, na której m.in. znajdował się rów 1a, bezpośrednio sąsiadowała z działką nr [...]. W dokumentacji projektowej i wykonawczej brak jest jednak jakichkolwiek informacji dotyczących rozbudowy kanału deszczowego na terenie obecnej działki nr [...]. Dodatkowo, Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego pismem z 14 maja 2019 r. poinformował organ, że działka nr [...] nie jest i nie była w przeszłości wykorzystywana na potrzeby związane z odprowadzeniem wód opadowych z obszaru będącego w użytkowaniu Portu Lotniczego w G. im. L. W. Celem nabycia ww. nieruchomości, jak to wynika z treści umowy sprzedaży, było lotnisko. W niniejszej sprawie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy lotniska, jak również infrastruktury towarzyszącej, czy funkcjonalnie powiązanej znajdującej się poza granicami samego lotniska. W protokole z oględzin nieruchomości z 17 października 2018 r. stwierdzono, że działka nr [...] użytkowana jest w sposób rolniczy i nie zauważono tam żadnych form zagospodarowania przemysłowego lub usługowego. Również zdjęcia lotnicze z lat 1976, 1984, pozyskane z zasobu Wojskowego Biura Historycznego, ukazują brak jakiejkolwiek formy zagospodarowania działki na cele budowy lotniska. Wszystkie zdjęcia potwierdzają charakter rolniczy nieruchomości, czyli taki, jaki był przed datą nabycia gruntów przez Skarb Państwa. Wobec istnienia wspomnianych w planie realizacyjnym zabudowań usytuowanych pomiędzy działką nr [...] a południowymi granicami portu lotniczego oraz późniejszym powstaniem ogródków działkowych wzdłuż południowej granicy lotniska, nie jest również w minimalnym stopniu prawdopodobne, aby działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na potrzeby stworzenia swoistej strefy buforowej – niezagospodarowanego obszaru pozwalającego na bezpieczne funkcjonowanie ruchu lotniczego. Organ wskazał, że w kolejnych latach jakie upłynęły od czasu budowy lotniska, ilość zabudowy i jej intensywność, w rejonie lokalizacji działki nr [...], uległa wyraźnemu zwiększeniu, co można ocenić na podstawie historycznych zdjęć lotniczych oraz obrazów generowanych na samorządowych portalach geodezyjnych. Jednocześnie Port Lotniczy G. sp. z o.o. pismem z 3 marca 2019 r. poinformował, że działka nr [...] nie była i nie jest wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem Portu Lotniczego G. Ponadto, pismem z 8 lutego 2019 r. Okręgowy Zarząd P. Polskiego Związku Działkowców w G. wyjaśnił, że część działki nr [...], biegnąca wzdłuż rowu odwadniającego nie jest wykorzystywana na potrzeby sąsiednich Rodzinnych Ogrodów Działkowych: "L." i "R.". Tereny ogrodów oddzielone są od granicy działki nr [...] trwałym ogrodzeniem z obu stron rowu. Pismem z 11 lipca 2019 r., ponowionym pismem z 20 września 2019 r., Prezydent Miasta wystąpił z zapytaniem do Gminy Miasta, czy działka nr [...] przejęta została na własność Skarbu Państwa na żądanie jej właścicieli jako ta część nieruchomości, która w wyniku wywłaszczenia pozostałych działek wchodzących w skład nieruchomości zapisanej w KW nr [...] nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. W odpowiedzi z 4 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta, wobec nie odnalezienia akt archiwalnych przedmiotowej sprawy, poinformował, że brak jest możliwości ustosunkowania się do treści zapytania. Brak dokumentacji wywłaszczeniowej (zarówno w zasobach archiwum Urzędu Miejskiego, jak i Archiwum Państwowego), uniemożliwia przyjęcie, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc w trybie tzw. "dowłaszczenia". Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów świadczących o takich okolicznościach nabycia nieruchomości. Zgodnie z pismem G. Nieruchomości z 24 sierpnia 2018 r., na przedmiotowej działce zawarta była umowa dzierżawy z osoba fizyczną – W. W., zawarta 18 listopada 2016 r. z przeznaczeniem terenu pod uprawy rolne. Natomiast pismem z 4 października 2019 r. poinformowano, że w dniu 30 września 2019 r. umowa dzierżawy z W. W. została zakończona i nie zawarto nowej umowy dla działki nr [...]. Wreszcie ostatnią kwestią wymagającą wyjaśnienia jest rozbieżność, jaka pojawia się między informacjami zawartymi w księdze wieczystej KW nr [...], a aktem notarialnym umową sprzedaży z 14 marca 1973 r. W księdze wieczystej KW nr [...], w dziale I jako właściciel nieruchomości figuruje wyłącznie A. W. c. A. i M. W akcie notarialnym umowie sprzedaży z 14 marca 1973 r. małżonkowie A. i K. W. sprzedają Skarbowi Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą KW [...]. Według oświadczenia A. W., zawartego w ww. umowie sprzedaży, nieruchomość została przez nią nabyta w czasie trwania małżeństwa z mężem K. W. Organ zauważył, że w cytowanym wcześniej orzeczeniu o nadaniu nieruchomości z 3 września 1960 r. jako osoba uposażona występuje A. W. z domu T., co oznacza, że w momencie nadania nieruchomości znajdowała się już w związku małżeńskim z K. W. Niemniej uznano za słuszny pogląd, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest uprawniony do kwestionowania wpisów w księgach wieczystych, a w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem była wyłącznie A. W. Zatem, zgodnie z treścią księgi wieczystej, organ uznał A. W. za jedynego właściciela w dacie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa podkreślając, że przyjęcie innego poglądu, tzn. uznanie A. i K. małżonków W. za współwłaścicieli nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], nie zmieniłoby grona osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości oraz wielkości udziałów jakie przysługują poszczególnym osobom. Wobec zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta obliczył również kwotę zwaloryzowanego odszkodowania osobno dla trzech rat: pierwszej raty w wysokości 24 920,00 zł, drugiej raty w wysokości 50 000,00 zł i trzeciej raty w wysokości 50 000,00 zł. Za całą wywłaszczoną nieruchomość o pow. 34 700 m2, na podstawie umowy sprzedaży - aktu notarialnego z 14 marca 1973 r. wartość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona w wysokości 60 520,45. Powierzchnia zwracanej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], wynosi 25 898 m2, co stanowi 74,63% powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]. Tym samym zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwrotowi w wysokości 74,63 % całego odszkodowania, tj. w kwocie 45 166,41. Kwota ta, stosownie do treści art. 217 ust. 2 u.g.n., nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania obciąża wnioskodawców proporcjonalnie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r., co do którego strony postępowania nie zgłosiły żadnych uwag, wartość rynkowa działki nr [...], według stanu na dzień wywłaszczenia, została ustalona na kwotę 309,89 zł za m2, tj. 10 753 183,00 zł za całą nieruchomość o pow. 34 700 m2. Wartość części działki nr [...], odpowiadającej powierzchni zwracanej działki nr [...] wyniosła więc 8 025 531,22 zł. Wartość rynkowa działki nr [...] na dzień zwrotu, została ustalona na kwotę 279,19 zł za m2, tj. łącznie 7 230 463,00 zł. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości z dnia wywłaszczenia i wartością z dnia zwrotu wynika w ocenie biegłej z gorszych możliwości inwestycyjnych nieruchomości w dniu jej zwrotu, wynikających z gorszych parametrów związanych z kształtem działki oraz przebiegającej na działce linii energetycznej. Działka nr [...], jak wskazał rzeczoznawca majątkowy straciła na wartości 30,70 zł na m2, a więc 795 068,60 zł na całej zwracanej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Organ uznał, że wartość należnej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przewidzianej do zwrotu na rzecz obecnego właściciela nieruchomości należy pomniejszyć tylko w takim przypadku, gdy obniżenie wartości nieruchomości ma związek z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Prezydenta Miasta, brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania, przewidzianego do zwrotu uwzględniać obniżenie wartości nieruchomości spowodowane innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia, co wynika z treści art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. Podsumowując, zmiany związane z podziałem nieruchomości i wybudowanie linii energetycznej na działce nr [...], które spowodowały obniżenie jej wartości, nie miały związku z celem wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska. Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta z 6 sierpnia 2020 r. decyzją z 25 marca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. Następnie, Wojewoda stwierdził, że bezspornie na mocy aktu notarialnego z 14 marca 1973 r. Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., z przeznaczeniem pod lotnisko, nieruchomość o pow. 3,47 ha, opisaną w księdze wieczystej nr [...]. Współwłaścicielami ww. nieruchomości byli A. i K. W. Wojewoda podniósł, że organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w ścisłych granicach portu lotniczego G. R. oraz że zgodnie z dokumentami archiwalnymi nie miała ona takiego przeznaczenia. Wojewoda jednakże nie zgodził się z twierdzeniami Prezydenta Miasta co do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Po pierwsze wskazano, że nie wiadomo na jakiej podstawie Prezydent Miasta stwierdził, iż proces tworzenia stref ochronnych nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości, ale tylko ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów znajdujących się w strefie oddziaływania lotniska. Po drugie, jak wynika z opinii sanitarnej z 21 stycznia 1972 r. (karty 271/275), były prowadzone badania akustyczne, ponieważ pkt od 5 do 10 nawiązują do sporządzonych map akustycznych. W aktach organu I instancji brakuje rysunków i map, które zostały wymienione w opisie technicznym do planu szczegółowego zagospodarowania terenu lotniska komunikacyjnego w R. k/G. (np. pkt 3.2.1. na str. 47 tego opisu). W aktach organu I instancji nie ma wszystkich dokumentów związanych z realizacją inwestycji w postaci budowy lotniska, w tym w szczególności planów, map, szkiców, które Prezydent Miasta zgromadził w innej sprawie - nr [...], dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 452 m2, obręb [..] (obecnie akta tej sprawy są w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym - nr decyzji Wojewody to [...]). Podmiotem, który może również posiadać taką dokumentację jest Port Lotniczy G. Sp. z o.o. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa działka jest położona w odległości ok. 500 m od pasa startowego lotniska w G. Dodatkowo, organ II instancji ustalił, że znajduje się ona na obszarze ograniczonego użytkowania - strefy B wokół Portu Lotniczego [...] utworzonego mocy uchwały nr 203/XVIII/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. (Dz. U. Woj. z dnia 16 marca 2016 r., poz. 1093). Ponadto, Wojewoda pozyskał również Analizę hałasu lotniczego do Programu Ochrony Środowiska przed Hałasem Lotniczym Portu Lotniczego [...], sporządzoną w grudniu 2008 r. przez biegłego dr. inż. A. C. W analizie tej stwierdzono m.in., że "w związku ze spodziewanym stałym wzrostem ruchu lotniczego i nieuchronną modernizacją obu lotnisk analizowany hałas wykracza poza ustalony obszar ograniczonego użytkowania. Pomimo niezachowania jakości środowiska nie proponuje się poszerzenia obszaru wyznaczonego obszaru ograniczonego użytkowania. (...) W efekcie, do programu ochrony środowiska przed hałasem miasta G., w odniesieniu do lotniska [..] proponuje się, przy założeniu zachowania istniejącego Obszaru Ograniczonego Użytkowania (...)", co oznacza, że już wcześniej istniała strefa ograniczonego użytkowania terenów w okolicy tego lotniska. Wobec powyższego, Prezydent Miasta powinien pozyskać do akt sprawy ww. dokumenty związane z realizacją lotniska w G., utworzeniem strefy ochronnej, w szczególności mapy, o których mowa wyżej i w ich świetle ponownie rozpatrzyć kwestię realizacji celu wywłaszczenia na tej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska (w kontekście zarówno nadmiernego hałasu, jak i zanieczyszczenia wód i powietrza itp.). Zwrócono uwagę, że rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu. Ochrona musi zatem uwzględniać rodzaje szkodliwych oddziaływań i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie lotniska). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji, co powinien ustalić organ I instancji po uzupełnieniu dokumentacji archiwalnej związanej z powstaniem lotniska w G. Tym samym Wojewoda uznał decyzję Prezydenta Miasta za przedwczesną i naruszającą art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 136 u.g.n., a organ I instancji, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w wyżej wskazanym zakresie. Na marginesie Wojewoda wskazał, że gdyby ww. ustalenia doprowadziły organ I instancji do wniosku, iż należy orzec o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania, to podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego 5 listopada 2019 r., utracił już aktualność. Ponadto, kolejną kwestią jest nieprawidłowa waloryzacja zwracanego odszkodowania – powinno ono zostać zwaloryzowane na dzień wydania decyzji. W niniejszej sprawie, jak wynika z wyliczeń znajdujących się w aktach sprawy kwota odszkodowania została zwaloryzowana na koniec 2019 r., a decyzja została wydana w lipcu 2020 r. Prawidłowo Prezydent Miasta zastosował wskaźniki roczne dla poszczególnych rat odszkodowania od 1974 r., 1975 r. i 1976 r., jednakże nie zastosował wskaźników miesięcznych za okres od stycznia do czerwca 2020 r. (15 lipca 2020 r., przed wydaniem decyzji został ogłoszony wskaźnik za czerwiec 2020 r.). Podkreślono, że waloryzacja powinna być dokonana w miarę możliwości o jednorodne wskaźniki. Jednak nie można oprzeć wyliczeń zwaloryzowanego odszkodowania jedynie na wskaźnikach miesięcznych, bowiem te zaczęły obowiązywać od 1982 r. (a odszkodowanie zostało wypłacone w ratach rocznych począwszy od 1973 r.), jak również jeśli decyzja zostanie wydana w innym miesiącu niż styczeń danego roku - na wskaźnikach rocznych. Wnioskodawcy wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przepisów o postępowaniu dowodowym, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niezależnie od tego przywołane przez Wojewodę przyczyny, dla których decyzja ma naruszać przepisy postępowania nie są tego rodzaju, aby konieczne było wydanie decyzji kasatoryinej w miejsce decyzji o charakterze merytorycznym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, o wymierzenie Wojewodzie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie wnoszących sprzeciw, argumenty organu II instancji są błędne i nie uprawniały go do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że cel wywłaszczenia w kontekście zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, musi być interpretowany w sposób ścisły, zawężający. Niedopuszczalne jest domyślanie się celu wywłaszczenia, a w szczególności jego rozciągania na wszelkie potencjalne przejawy funkcjonalnego wykorzystania nieruchomości dla pewnej inwestycji głównej a wszelkie gromadzone przez organy dowody i ustalane fakty powinny zmierzać do ustalenia skonkretyzowanego, jasno określonego celu i sposobu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutów Wojewody, że nie wiadomo, na jakiej podstawie Prezydent Miasta stwierdził, że proces tworzenia stref ochronnych przewidywał jedynie ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów, a nie bezwzględne wywłaszczenie oraz że z opinii sanitarnej z 1972 r. wynika, że były prowadzone badania akustyczne terenu lotniska wnoszący sprzeciw podnieśli, że zarzuty te są niezrozumiałe. Po pierwsze, sam organ II instancji wskazał i ustalił, że nieruchomość objęta postępowania obecnie znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania. Organ wskazuje również na "wcześniej istniejący obszar ograniczonego użytkowania", co zasadniczo potwierdza wnioski Prezydenta Miasta. Co więcej, konstatacja organu I instancji co do zasad tworzenia stref ochronnych stanowi wynik postępowania dowodowego - brak jest po prostu dowodu na to, iż dla stworzenia swoistej "strefy buforowej" dochodziło do wywłaszczania nieruchomości, w celu uniemożliwienia ich późniejszego zagospodarowania. Natomiast to, że w ocenie organu II instancji były przeprowadzane badania akustyczne terenu lotniska w 1972 roku nie zmienia wniosków wyprowadzonych przez organ I instancji tj. że nieruchomość została wywłaszczona przed uruchomieniem lotniska, a decyzje co do wywłaszczeń nieruchomości z powodu hałasu miały być podejmowane dopiero po uruchomieniu lotniska. Skoro nieruchomość wywłaszczono przed uruchomieniem lotniska, to nie mogło to być spowodowane, w świetle ww. ustaleń, zamiarem stworzenia "strefy buforowej" w związku z panującym hałasem. W takim bowiem wypadku doszłoby do wywłaszczenia po uruchomieniu lotniska. Ten wniosek znajduje zresztą potwierdzenie w szeregu innych okoliczności powołanych przez Prezydenta Miasta. Odnosząc się do zarzutów, że w aktach organu nie ma rysunków i map załączonych do planu szczegółowego zagospodarowania terenu lotniska komunikacyjnego w R. koło G. oraz że brak jest wszystkich dokumentów związanych z budową lotniska, w szczególności planów, map, szkiców, które organ zgromadził w innej sprawie dot. nieruchomości przy ul. B., wskazano, że powyższe zarzuty są również niezasadne. Organ II instancji powołuje się bowiem na bliżej nieokreślone rysunki, czy na fakt, że w innej sprawie (nie wiadomo o jakim powiązaniu z niniejszą sprawą) zgromadzono, enigmatycznie określone, "dodatkowe dokumenty związane z budową lotniska", nie wskazując zarazem w żaden sposób, w jakim zakresie te dokumenty mają przełożenie na ocenę stanu faktycznego, stanu zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem. Podniesiono, że gromadzenie przez organ administracji publicznej dokumentacji, dowodów, w celu ustalenia stanu faktycznego nie może w konsekwencji prowadzić do odtworzenia niemal całego procesu inwestycyjnego na terenie lotniska G. – R., prowadzonego przez kilkadziesiąt lat, gdyż pozyskaniu określonych dowodów powinien towarzyszyć jasno określony cel. Przypomniano wreszcie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że: nieruchomość nie została przeznaczona na jakiekolwiek cele związane z lotniskiem, nieruchomość nie została przeznaczona na jakiekolwiek cele związane z instalacją sanitarna i deszczową dla lotniska G.-R. - co wprost potwierdził Urząd Miasta, nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana i nie jest wykorzystywana na potrzeby lotniska, co potwierdził sam Port Lotniczy w G. sp. z o.o., z oględzin nieruchomości i historycznych zdjęć lotniczych jasno wynika, iż nieruchomość nigdy nie podlegała jakiemukolwiek zagospodarowaniu na cele inne niż rolne, a okoliczne, sąsiednie dla spornej nieruchomości działki podlegały zabudowie, rozwój okolicy ulegał na przestrzeni lat istotnej intensyfikacji, co wyklucza stwierdzenie istnienia swoistej "strefy buforowej" dla lotniska. W konsekwencji, wobec powyższych ustaleń nie było jakichkolwiek względów, które przemawiałyby za tym, aby organ kontynuował postępowanie dowodowe, poszukiwał dalszych historycznych dokumentów, skoro wszystkie dotychczas zgromadzone dowody przedstawiają spójny stan faktyczny - nieruchomość wywłaszczono, ale nigdy jej na cele lotniska nie wykorzystano. Skoro cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle, musi być możliwie najbardziej skonkretyzowany, to nie ma podstaw do tego, aby organ administracji publicznej niejako "na siłę" poszukiwał dokumentów pozwalających na znalezienie uzasadnienia dla wywłaszczenia nieruchomości, zapoznając się, każdorazowo, z całym olbrzymim procesem inwestycyjnym lotniska w R., w sytuacji, w której wszystkie dotychczas przeprowadzone dowody prowadzą do wniosku, że nieruchomość nigdy na cele lotniska nie została wykorzystana (co przyznała sama spółka lotniskowa). Natomiast w odniesieniu do twierdzenia Wojewody, że nieruchomość znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania, a z opinii biegłego dr. inż. A. C. z grudnia 2008 r. wynika, że już przed tę datą istniała strefa ograniczonego użytkowania terenów w okolicy lotniska, wnoszący sprzeciw zauważyli, że niejasne jest, jakie ww. okoliczność ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Wszak fakt ewentualnego ustanowienia w przeszłości strefy li tylko ograniczonego użytkowania jedynie potwierdza, że wywłaszczenie mogło w tym celu polegać jedynie na ustanowieniu pewnych ograniczeń, a nie wyzuciu z prawa własności, co nastąpiło w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Nota bene, znaczny obszar miasta G. (dzielnica M., K.) znajduje się w strefie ograniczonego użytkowania z racji bliskości do lotniska w G.-R., co tym bardziej potwierdza, iż ww. okoliczność nie ma żadnego relewantnego znaczenia dla odkodowania realizacji celu wywłaszczenia. Odnosząc się zaś do kwestii waloryzacji wskazano, że organ II instancji mógł dokonać stosownych obliczeń w toku postępowania odwoławczego, oraz – zdaniem wnoszących sprzeciw – że obowiązek ewentualnego uaktualnienia operatu szacunkowego (choć operat na chwilę wydawania decyzji przez organ I instancji był aktualny) może zostać dokonany przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu I instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 23 lipca 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Wojewody z 25 marca 2021 r., wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 23 lipca 2020 r., orzekającej zwrot działki nr [...] o pow. 25 898 m2, obręb ewidencyjny nr [... B.], będącej własnością Gminy Miasta, na rzecz spadkobierców A. W. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n., oraz do ustaleń, czy istnieją przeszkody w realizacji tego roszczenia wynikające z innych przepisów prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że mimo iż do wywłaszczenia doszło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), to materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy u.g.n. Z brzmienia art. 136 ust. 1 in principio u.g.n. wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, który z kolei przedstawia dwa warunki, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pomimo upływu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją lub pomimo upływu 10 lat cel nie został zrealizowany. Bezspornie, przedmiotowa działka oznaczona obecnie jako nr [...] położona w obrębie B. została sprzedana w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w dniu 14 marca 1973 r. Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Urządzeń Rolnych przez K. i A. małżonków W. Przy czym zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 stycznia 1972 r. nieruchomość ta była przeznaczona "pod lotnisko". W ocenie organu pierwszej instancji, sporna nieruchomość należąca w dniu wywłaszczenia do spadkodawczyni wnioskodawców, nie została wykorzystana na cel lotniska. Co więcej, pismem z 3 marca 2019 r. Port Lotniczy G. sp. z o.o. poinformował, że działka nr [...] nie była i nie jest wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem Portu Lotniczego G. Natomiast, zdaniem Wojewody, rozstrzygniecie to jest przedwczesne z uwagi na niekompletny materiał dowodowy, a w szczególności na nie odniesienie się do kwestii utworzenia strefy ochronnej. Będąc związanym granicami kontroli sprzeciwu, sąd wskazuje, że podziela stanowisko Wojewody, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska. Przyjęcie zaś takiego poglądu determinuje poszerzenie postępowania wyjaśniającego o elementy wykraczające poza poszukiwanie informacji dotyczących lotniska sensu stricto, jako budowli. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w zakresie ustalenia czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na działkach, które są objęte wnioskiem o zwrot, jest co prawda dość bogaty, jednakże należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest kompletny, a charakter brakujących dokumentów uniemożliwia Wojewodzie skorzystanie z trybu art. 136 k.p.a. Prezydent Miasta wprawdzie odniósł się w swojej decyzji do kwestii możliwości istnienia stref ochronnych, jednak opierając się jedynie na opinii sanitarno – epidemiologicznej z protokołu narady z 1 lipca 1970 r., zgodnie z którą w dalszym etapie zaleca się wywłaszczyć tych mieszkańców, którzy znajdować się będą w strefie uciążliwego hałasu, a decyzje o likwidacji zabudowań winny być podejmowane na podstawie wyników badań po uruchomieniu lotniska (s. 7 decyzji in medio). Wskazał zarazem, że spadkodawczyni wnioskodawców została wywłaszczona w 1973 r., a więc przed uruchomieniem ruchu lotniczego, a zatem przez przeprowadzeniem planowanych pomiarów hałasu. Na tej podstawie oraz kwerendy akt archiwalnych organ pierwszej instancji uznał, że "proces tworzenia stref ochronnych nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości, ale tylko ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów znajdujących się w strefie oddziaływania lotniska", a więc brak jest podstaw by przyjąć, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie strefy ochronnej. Ocena ta jest jednak ogólnikowa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dokonana ona została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem dokumentów, na które zwrócił uwagę Wojewoda. Słusznie również zauważył organ drugiej instancji, że z pozyskanej przez niego analizy hałasu lotniczego z 2008 r. wynika, że już wówczas istniał obszar ograniczonego użytkowania, co został potwierdzone na mocy powołanej uchwały Sejmiku Województwa z 29 lutego 2016 r. Co więcej, sąd nie podziela tezy skarżących, że oceny wpływu hałasu pochodzącego z lotniska na nieruchomości sąsiednie, wywłaszczone przed datą jego uruchomienia można było dokonać przed tą datą. Skoro wiadomo, że obecnie istnieją takie strefy, to dla kompletności materiału dowodowego należy prześledzić, od kiedy i na jakim obszarze były one ustanowione w kontekście samych planów budowy lotniska, a następnie - jego budowy i eksploatacji od 1974 r. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności w oparciu o pełen materiał dowodowy pozwoli rozstrzygnąć o zasadności bądź bezprzedmiotowości wniosku spadkobierców wywłaszczonej w 1973 r. A. W. Reasumując, nie sposób podzielić zarzutów wyrażonych w sprzeciwie, że zakres wskazanych ustaleń wyjaśniających jest na tyle wąski, że dopuszczalne byłoby ich wykonanie w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem w sposób niewątpliwy i przekonujący, czy doszło do wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. lotnisko, przy czym jak niespornie ustalono nie chodzi tu o lotnisko sensu stricto, a jest to kluczowa okoliczność w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można by było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., a dokonanie poprawnych ustaleń co do ww. okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez Wojewodę ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe, a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty zawarte w rozpatrywanym sprzeciwie. Na marginesie sąd zauważa, że gdyby decyzja Prezydenta Miasta zawierała tylko błędy w sposobie obliczenia waloryzacji, to niewątpliwie w takiej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby nieuprawnione, ponieważ byłaby to okoliczność do przeprowadzenia niezbędnych ustaleń przez Wojewodę i wydania decyzji reformatoryjnej. Ponadto, wbrew stanowisku wnoszących sprzeciw, zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do wniosku wnoszących sprzeciw o wymierzenie Wojewodzie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów sąd wskazuje, że zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku nieuwzględnienia skargi (tj. jej oddalenia), co ma miejsce w niniejszym przypadku, nie jest możliwe orzeczenie o grzywnie. Biorąc pod uwagę ratio legis tego przepisu, możliwość wymierzenia grzywny wynika z faktu, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. uzasadnienie projektu noweli z kwietnia 2017 r., VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 64 – przytoczone za A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el 2019). Skoro zaś sąd uznał, że postępowanie należy uzupełnić w istotnym zakresie, to wniosek jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu zarzuty sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione, a w konsekwencji – sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw. W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.