II SA/Gd 343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z 26 marca 2012 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r. nr [...], nakazał J. K. dokonać rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - barakowozu wraz z dobudowanym zadaszonym tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w K. B., gmina K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 313/09, oddalił skargę wniesioną przez J. K. na decyzję organu odwoławczego. Wobec niewykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, upomnieniem z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...], wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone pełnomocnikowi J. K. w dniu 2 marca 2010 r. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. organ poinformował pełnomocnika zobowiązanego, że w upomnieniu z dnia 26 lutego 2010 r. wystąpił błąd i w dniu 1 marca 2010 r. wystosował nowe upomnienie, wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone pełnomocnikowi J. K. w dniu 9 marca 2010 r. Z uwagi na dalsze niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 17 listopada 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony pełnomocnikowi J. K. w dniu 22 listopada 2011 r. Następnie, postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył skarżącemu grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 z późn. zm.). Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, że nałożenie grzywny na inwestora jest celowe albowiem uchyla się on od wykonania rozbiórki i nie okazuje woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Grzywna nie jest zaś karą ale środkiem przymusu i wykonując nałożony obowiązek zobowiązany uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ wyjaśnił, że wysokość grzywny określił zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego w administracji tj. zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2012 r. zażalenie wniósł, w imieniu J. K., jego pełnomocnik. Zdaniem pełnomocnika zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, albowiem wydane zostało z naruszeniem art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie rażąco wygórowanej grzywny w maksymalnej wysokości bez wskazania zasadności środka przymusu w tej wysokości, w oderwaniu od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji albowiem doszedł do przekonania, że jego wydanie było zasadne, ponieważ decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej i sanitariatu jest ostateczna i prawomocna a zobowiązany powstrzymuje się od jej wykonania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uzasadnił wysokość zastosowanego środka przymusu i uznał, że upływ trzech lat od wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki do podjęcia postanowienia o nałożeniu grzywny uprawnia do oceny, że strona uporczywie uchyla się od spełnienia obowiązku nałożonego decyzją. Okoliczność ta dowodzi ignorowania prawomocnego nakazu i jako taka stanowi wystarczający powód do zastosowania skutecznego środka przymusu przez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości 10 000 zł. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia - możliwościami finansowymi zobowiązanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący J. K. podniósł, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wymierzeniu wysokości grzywny i nałożenie na skarżącego grzywny rażąco wygórowanej i nieuwzględniającej trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienie jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2012 r., nakładające na skarżącego J. K. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno postanowienie organu I jak i II instancji zasługiwało na wyeliminowanie z obrotu prawnego, albowiem wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – barakowozu wraz z dobudowanym zadaszonym tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu. Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Jednakże, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów dotyczących możliwości reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w tym postępowaniu. Art. 18 ustawy stanowi, że jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, że instytucja pełnomocnictwa nie została uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadzie odesłania wskazanego w art. 18 ustawy, zastosowanie mają w tym zakresie przepisy art. 32 – 33 kpa, zaś w zakresie doręczeń art. 40 § 2 kpa. Stosownie więc do treści art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 i 3 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r., str. 79). Ustanowienie pełnomocnika jest więc uprawnieniem strony i dlatego też w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika czy też nie. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych, zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 26 § 5 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tym samym data doręczenia tytułu wykonawczego lub data doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności jest jednocześnie datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przy czym czynności organu egzekucyjnego zmierzające do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej muszą być kierowane do zobowiązanego, tytuł wykonawczy powinien być zatem doręczony bezpośrednio zobowiązanemu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, POP 2009/2/184-185). Dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności następuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a więc powstaje stosunek procesowy, w ramach którego zostają wykreowane strony tego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 58/09, Lex nr 596524). Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną postępowania, której uprawnienia są uregulowane w art. 10 § 1, jak i w art. 32 oraz w art. 40 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1122/05, Lex 190707). Z powyższego wynika zatem, że dopiero po skutecznym doręczeniu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Wcześniejsze czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny poprzedzają bowiem jedynie wszczęcie egzekucji administracyjnej. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe. Nie została bowiem jeszcze wszczęta egzekucja administracyjna, do której wszczęcia w sposób przewidziany w art. 26 § 5 ustawy w ogóle nie musi dojść (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 695/10, Lex nr 992304; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Po 337/10, Lex nr 749876; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 58/09, Lex nr 596524; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 945/08, Lex nr 525843). Tym samym organ administracyjny (egzekucyjny) nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 399/10, Lex nr 659280). Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za stronę, tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo (z dnia 19 stycznia 2007 r.) udzielone przez J. K. radcy prawnemu P. S. do reprezentowania skarżącego: "przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, sądami polubownymi, Sądem najwyższym oraz innymi instytucjami i osobami fizycznymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej w sprawie: zaskarżenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektów położonych na działce [...] położonej w K. B.". Pełnomocnictwo to nie mogło zatem stanowić umocowania do działania w imieniu J. K. w postępowaniu egzekucyjnym. Z kolei organ I jak i II instancji przyjął, że zobowiązany J. K. jest reprezentowany w postępowaniu egzekucyjnym przez pełnomocnika i wszelką korespondencję kierował na jego adres. Również tytuł wykonawczy z dnia 17 listopada 2011 r. organ I instancji doręczył radcy prawnemu P. S. – jako pełnomocnikowi J. K.. Fakt, że tytuł wykonawczy nie został doręczony zobowiązanemu, tylko mylnie określonemu pełnomocnikowi, świadczy natomiast o nieskutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego. A, jak już wcześniej zostało wyjaśnione, dopiero od dnia skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego, zobowiązany może ustanowić pełnomocnika do działania w jego imieniu w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie egzekucyjne nie zostało skutecznie wszczęte a ponadto, że zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów dotyczących reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika. Niewątpliwie naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi, dotyczących nałożenia grzywny w wysokości rażąco wygórowanej i nieuwzględniającej trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Organ określił wysokość grzywny w granicach unormowania zawartego w art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu, szczegółowo uzasadnił jej wysokość. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Ponadto, Sąd w pełni podziela zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych. Z przepisów rozdziału 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można bowiem wywieść obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, Lex nr 355305; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 944/07, Lex nr 518459). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.