II SA/Gd 411/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenkiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. K. i K. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy Ż., decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. nr [...], ustalił J. K. i K. T. opłatę adiacencką w wysokości 969,38 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. o powierzchni 0,0894 ha, oznaczonej jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z póź. zm.). Od decyzji Burmistrza Gminy Ż. odwołanie wnieśli J. K. i K. T., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 maja 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, albowiem z całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że fakt stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej wpłynął na wzrost wartości tej nieruchomości w stopniu wskazanym w sporządzonym operacie a naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa nie daje podstaw do jej uchylenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J K i K T, domagając się: ustalenia poprawności wydania decyzji przez Urząd Gminy Ż, ustalenia poprawności wykonania operatu szacunkowego nr [...], na podstawie którego wydana została decyzja oraz rozpatrzenia obowiązku Urzędy Gminy Ż. poinformowania ich o sporządzeniu nowego operatu nr [...] w odniesieniu do art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 24 października 2012 r. skarżący K. T. wyjaśnił, że adresy podane w skardze, tj. J. K.: ul. O. [...], [...] G.; K. T.: ul. B. [...], [...] G., są to adresy ich zameldowania i takie też wskazują we wszystkich pismach, mimo że faktycznie oboje zamieszkują w P. przy ul. M. [...]. Skarżący wyjaśnił również, że decyzję organu I instancji odebrał w Urzędzie Gminy w Ż. w dniu 5 grudnia 2011 r., ponieważ gdy nadeszła przesyłka nie było go i nie miał kto odebrać doręczonej mu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 3 listopada 2011 r. ustalającą J. K. i K. T. opłatę adiacencką w kwocie 969,38 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które musiało skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, tj. decyzja Burmistrza Gminy Ż. z dnia 3 listopada 2011 r. została przesłana skarżącym na wskazywane przez nich we wszystkich pismach wysyłanych w toku postępowania adresy: K. T. - ul. B. [...], [...] G., J. K. – ul. O. [...], [...] G. W postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie wskazywali żadnych innych adresów do doręczeń, a korespondencja wysyłana do skarżących na te adresy zawsze była im skutecznie doręczana. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 41 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (§ 1) a w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). A zatem informacja przesłana przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zmianie adresu do korespondencji nie mogła mieć wpływu na skuteczność dokonania doręczenia decyzji organu I instancji. Przesyłki zawierające odpis decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia 3 listopada 2011 r. wysłane do K. T. i do J. K., wobec niemożności ich doręczenia osobiście adresatom w trybie art. 42 kpa (vide: znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy potwierdzenia odbioru) oraz wobec niemożności doręczenia ich dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu w trybie art. 43 kpa (vide: znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy potwierdzenia odbioru), zostały doręczone adresatom w trybie art. 44 kpa. Art. stanowi bowiem, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przewidziana w art. 44 kpa zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95, Lex nr 26708). Na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej odpis decyzji organu I instancji kierowanej do K. T. widnieje informacja, że pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 10 listopada 2011 r. a drugie w dniu 17 listopada 2011 r. Z kolei na potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do J. K. znajduje się informacja o pierwszym awizowaniu w dniu 9 listopada 2011 r. oraz o drugim awizowaniu w dniu 16 listopada 2011 r. Stosownie do powołanego art. 44 § 4 kpa, uznać zatem należało, że przesyłki te zostały skutecznie doręczone: K. T. w dniu 24 listopada 2011 r. a J. K. w dniu 23 listopada 2011 r. Na bieg terminu do wniesienia odwołania nie miał wpływu fakt, iż skarżący, już po doręczeniu przesyłek w trybie art. 44 kpa, osobiście odebrał decyzję organu I instancji w Urzędzie Gminy w Ż. w dniu 5 grudnia 2011 r. Późniejsze doręczenie decyzji, która została doręczona zastępczo, nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Skuteczne doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07, Lex nr 453425; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex nr 745778). Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upływał więc dla K. T. w dniu 8 grudnia 2011 r. a dla J. K. w dniu 7 grudnia 2011 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, w formie dokumentu elektronicznego, już po upływie tych terminów. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 5 pkt 1 kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo wysłane, drogą elektroniczną, w dniu 15 grudnia 2011 r. przez K. T. o treści: "w załączniku przesyłam nasze odwołanie w sprawie otrzymanej decyzji [...] (...)." Uznać zatem należało, że odwołanie zostało wniesione przez K. T. i J. K. w dniu 15 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji organu I instancji po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa, nie wydało postanowienia na podstawie art. 134 kpa a rozpoznało odwołanie merytorycznie. Decyzja organu I instancji, po bezskutecznym upływie terminu z art. 129 § 2 kpa, nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego. Tylko odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot i z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpoznania sprawy na organ wyższego stopnia. Wniesienie odwołania po terminie sprawia bowiem, iż pismo w ten sposób zatytułowane nie stanowi w istocie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 i następnych kpa. To z kolei oznacza, iż brak jest podstaw prawnych do rozpoznania takiego odwołania, a w rezultacie – do wystąpienia organu II instancji w charakterze organu odwoławczego. Jeśli zaś brak byłoby podstaw do rozpoznania odwołania, a organ II instancji mimo to wystąpiłby w charakterze organu odwoławczego, to w tej sytuacji decyzja organu II instancji byłaby, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 134/01; dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skutkuje rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa ponieważ jest to orzekanie w postępowaniu odwoławczym w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną i jest to rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 85/09, Lex nr 553640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 118/11, Lex nr 784758; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 450/10, Lex nr 752315). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2012 r. rażąco narusza prawo i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził jej nieważność. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł odnieść się merytorycznie do oceny załatwionej przez organy administracyjne sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.