II SA/Gd 430/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z 19 listopada 2010r. nr [..] ustalił, na wniosek R. P., warunki zabudowy dla inwestycji - budowa budynku inwentarskiego (kurnika) z wymianą gruntu pod projektowanym obiektem w istniejącym siedlisku rolniczym na działce nr [..] we wsi Z., gmina L. W dniu 18 sierpnia 2016r. Wójt Gminy złożył wniosek o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 listopada 2010r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 29 k.p.a. i prowadzenie postępowania, a następnie wydania decyzji w stosunku do podmiotów, które nie były stronami w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż z informacji uzyskanych z Urzędu Stanu Cywilnego wynika, iż J. P. zmarł w dniu 13 marca 1994r., zaś W. P. w dniu 22 lipca1997r. Stwierdzono, iż w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] we wsi Z., jak i w dacie wydania merytorycznej decyzji, J. i W. P. nie żyli. Podniesiono, iż ta okoliczność daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż skierowana została do podmiotów, które nie miały przymiotu strony postępowania administracyjnego, ponieważ nie żyły zarówno w momencie wszczęcia jak i jego zakończenia. Decyzją z 22 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2010r. nr [..] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku inwentarskiego (kurnik) z wymianą gruntu pod projektowanym obiektem w istniejącym siedlisku rolniczym na działce nr [..] we wsi Z., gmina L. Kolegium wskazało, że postępowanie nie toczyło się z udziałem zmarłych J. i W. P., brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Wójt Gminy. Postanowieniem z 25 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało w uzasadnieniu, że o tym, kto uważany jest za stronę w postępowaniu administracyjnym przesądza art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak się przyjmuje, być stroną, czyli mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Natomiast ani Wójtowi Gminy ani Gminie nie przysługiwał status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej przez wójta decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez Wójta Gminy, a więc organ wydający decyzję w I instancji. Dopuszczenie do złożenia przez organ pierwszej instancji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości decyzji. Sytuacja taka nie jest dopuszczalna. Organowi wydającemu decyzję administracyjna nie służy prawo do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego prawidłowości tej decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku w charakterze administrowanego, pojęcia strony nie można natomiast odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administrującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 873/11). Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji, bez względu na związek przedmiotu sprawy z interesem prawnym organu. Wójt Gminy nie mógł zatem skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia wniosku. Jedną z podmiotowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności wniosku jest wniesienie środka zaskarżenia przez osobę nie posiadającą do tego legitymacji, tj. nie będącą stroną w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 29 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie administracyjne i wydano decyzję wobec podmiotów, które nie mogły mieć przymiotu strony w postępowaniu, albowiem zmarły przed jego wszczęciem, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2062) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje, zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. z 2017r., poz.1369). Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność złożonego wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 22 marca 2017r. Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Odnośnie statusu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, w orzecznictwie i w doktrynie istniały kontrowersje na tle możliwości łączenia w tym postępowaniu przez ten sam podmiot roli administrowanego i administrującego. Natomiast w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115), wyrażony został pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Obecnie w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W tym miejscu należy wskazać, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 p.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd zaznacza także, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Przytoczone wyżej zapatrywania znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organ nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916) przyjmując, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że podstawą wydania przez Wójta Gminy decyzji z 19 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy był m. in. przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Przepis ten wskazywał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wójt Gminy podjął zatem rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowej inwestycji jako organ pierwszej instancji, realizując przypisane mu uprawnienia organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej, w odniesieniu do inwestycji realizowanej przez R. P. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc organem wyższego stopnia właściwym do wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., decyzją z 22 marca 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Dopuszczenie możliwości skutecznego złożenia przez Gminę, reprezentowaną przez jej organ - Wójta, który był uprawniony do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, w stosunku do której wdrożone zostało podstępowanie nieważnościowe, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej, stopnia podstawowego i wyższego, między którymi spór sprowadzałby się do obrony własnych - przeciwstawnych stanowisk odnośnie prawidłowości decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia. Sytuację taką należy uznać za niedopuszczalną. Dostrzec trzeba, że co do zasady, stronami w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, są strony postępowania zwykłego. Nie jest przy tym wykluczony udział w charakterze stron innych jeszcze podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, jednak z uwagi na specyficzny charakter i przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie takie ewentualne rozszerzenie kręgu stron nie może obejmować jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych przyczyn orzeczenie przez organ odwoławczy o braku podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność takiego wniosku, wydanego w trybie art. 134 k.p.a., uznać należy za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności i wywody prawne podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne i pozostające bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.