II SA/Gd 443/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej J. P. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z 30 listopada 2010r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie nieruchomości położonych w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 50 m2 zapisana w KW [...] i projektowanej działki nr [...] o pow. 609 m2, powstałej z podziału działki [...] o pow. 612 m2 opisanej w KW [..], na rzecz A. S. - spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości J. S. oraz o zwrocie przez A. S. na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego za zwracaną część nieruchomości w wysokości 13.336,55 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1980r. dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem w kwocie 617.509,00 zł, nieruchomości położonej przy w G. ul. [...] (obecnie [..]), stanowiącej działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 662 m2, dla której prowadzona była Księga wieczysta nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność J. S.. Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem na rozbudowę ulicy L. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia zwróciła się w dniu 3 kwietnia 2002 . do Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej A. S. w imieniu i J. S. Postanowieniem Wojewody z dnia 17 lutego 2009r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej został wyłączony od rozpatrzenia wniosku, natomiast wyznaczony został Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod rozbudowę ulicy L. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. J. S. wystąpiła o zwrot nieruchomości wnioskiem z dnia 24 marca 1991r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości decyzją z dnia 20 czerwca 1991r., która została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 28 sierpnia 1991r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 grudnia 1991r. oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody. Wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00, organ stwierdził, że pomimo wystąpienia przez poprzednią właścicielkę z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zachodzi stan rzeczy osądzonej ze względu na zmianę stanu prawnego (utraty mocy obowiązującej ustawy). W związku z powyższym poprzednia właścicielka nieruchomości, bądź jej spadkobiercy uprawnieni byli do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z postanowieniami art. 216 ust. 2 pkt 3 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się i jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego w/w przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w imieniu poprzedniej właścicielki J. S. złożyła w dniu 3 kwietnia 2002 r. A. S.. J. S. zmarła w dniu 30 stycznia 2009 r., a spadek po niej nabyła zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] córka – A. S., która przejęła uprawnienia do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeni, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało zbadać czy w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 137 ust.1 pkt 1, zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 581/08 z 16 kwietnia 2009 r. oba wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy też ze względu na ustanie podstawy prawnej rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jednocześnie wystarczy, żeby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, by uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wówczas organ zobowiązany jest do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ponadto przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi wówczas, gdy nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc w takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń, bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. W rozstrzyganym przypadku przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, a celem nabycia była rozbudowa ulicy L.. Zgodnie z postanowieniami art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. aby stwierdzić, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, prace związane z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia musiałyby się rozpocząć najpóźniej w grudniu 1987 r. a zakończyć do grudnia 1990 r. W świetle zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, organ rozpatrujący sprawę uznał, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem zaszły tu przesłanki określone w art. ust. 1, w związku z powyższym podlega ona zwrotowi. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia - tj. rozbudową ulicy L., czy też ul. [...], nie nastąpiły do dnia 30 października 2009 r. - tj. dnia, w którym odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie stwierdzić należy, iż obecny stan spornych działek nie wykazuje, żadnych śladów ich zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Co więcej, stan zagospodarowania nieruchomości przedstawiony na dokumentacji fotograficznej (wg oświadczenia z połowy 2007r.) załączonej do pisma z dnia 17 września 2009 r. przez pełnomocnika wnioskodawczyni, wskazuje, że właściciel nieruchomości, tj. Skarb Państwa, a następnie Gmina Miasta odstąpili od realizacji wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia. Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. Urząd Miasta informuje, że na spornych działkach posadowiony był budynek mieszkalno - usługowy, jednakże został on rozebrany ze względu na stan techniczny, a lokatorzy wykwaterowani do mieszkań zastępczych. Z pisma tego wynika więc jednoznacznie, że przyczyną rozbiórki wywłaszczonego budynku nie była realizacja celu wywłaszczenia określona w decyzji wywłaszczeniowej lecz fatalny stan budynku, co oznacza, że w przypadku nieruchomości doszło do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego. O fakcie niezrealizowania celu wywłaszczenia świadczy również pismo z dnia 10 listopada 2009 r., w którym Wydział Architektoniczno - Budowlany Urzędu Miasta informuje, że w archiwum Wydziału brak jest dokumentów (pozwolenia na budowę), obejmujących rozbudowę ulicy U., a także informuje, że działki nr [...] i [...] k.m. [...] położone przy ul. [...] w G. objęte zostały decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalno - usługowego, wielorodzinnego - decyzja z dnia 14 listopada 2008 r., tj. po 28 latach od wywłaszczenia pod rozbudowę ulicy. Również stwierdzony podczas przeprowadzonych w toku niniejszego postępowania stan wywłaszczonych działek utrwalony na fotografiach wskazuje na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Również z przedstawionej przez Gminę Miasta dokumentacji związanej z wywłaszczeniem przedmiotowych działek nie wynika by zostały podjęte prace mające na celu realizację określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia. Zgodnie z wyrokiem NSA z 8 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 2428/98 realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy na wywłaszczonej nieruchomości musi się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego, a przydatność nieruchomości na cele inwestycyjne w przyszłości nie może stanowić przeszkody zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że część działki nr [...] zajęta jest pod istniejący pas drogowy skrzyżowania ul. [...] i [...], w związku z powyższym organ zlecił uprawnionemu geodecie wydzielenie części zajętej pod istniejący pas drogowy zgodnie z postanowieniami art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów w/w ustawy następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt podziału działki nr [...] stanowi integralną część niniejszej decyzji. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku pełnomocnika wnioskodawczyni o przesłuchanie jej na rozprawie administracyjnej na okoliczność niezrealizowania celu inwestycyjnego określonego w decyzji wywłaszczeniowej, stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia, daty wyburzenia budynku posadowionego w dacie wywłaszczenia na działce nr [...] oraz "innych okoliczności niezbędnych do ustalenia celem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy" z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które rozstrzygają w/w kwestie. Ponadto zgodnie z wyrażoną w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. zasadą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wg organu I instancji przeprowadzenie w/w dowodu w tej sytuacji niepotrzebnie wydłużyłoby tylko postępowanie, co godziłoby w zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Odnośnie kwestii przyjęcia przez uprawnioną kwoty orzeczonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, organ I instancji przyjął, iż przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone Pani J. S. – poprzedniej właścicielce, z uwagi na fakt, iż brak jest dokumentów, które by temu przeczyły. Przedstawiciel Gminy Miasta słusznie zauważa w piśmie z 21 maja 2010 r., że dokumentacja księgowa nie posiada kategorii archiwalnej "A", co oznacza, iż nie ma obowiązku jej wieczystego przechowywania. Z uwagi na rozbieżność w oświadczeniach stron w przedmiotowej kwestii organ wystąpił do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy odszkodowanie orzeczone decyzją wywłaszczeniową z 31 grudnia 1980r. w wysokości 617.509,00 zł zostało złożone do depozytu sądowego. Pismem z 23 czerwca 2006 r. Sąd Rejonowy poinformował tut. organ, iż w latach od 1981 do 1986 na konto sum depozytowych nie wpłynęła należność w wysokości 617.509,00 zł., w związku z powyższym z uwagi na fakt, iż osoba uprawiona do otrzymania odszkodowania nie żyje i nie było możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na tę okoliczność, organ uznał, iż odszkodowanie zostało uprawnionej wypłacone. W przypadku bowiem odmowy przyjęcia przez uprawnioną odszkodowania Skarb Państwa winien był złożyć odszkodowanie do depozytu sądowego. Zgodnie z postanowieniami art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właściwej jednostce samorządu terytorialnego, która jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, które podlega waloryzacji. Przy czym jego wysokość, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. W przypadku, gdy zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządził więc operat nr [...] z szacowania nieruchomości gruntowej położonej w G., przy ul. [...] (działki nr [...] pow. 50 m2 i projektowana [..] pow. 609 m2) określający wartość rynkową nieruchomości oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania - określone w trybie| art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości została określona na kwotę 199 018,00 zł. Natomiast zwaloryzowane odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości wynosi 13.336,55 zł. Wyliczenie wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta zarzucając naruszenie: 1. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 2. art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego; 3. art. 7 Kpa poprzez brak rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy w odniesieniu do całości żądań wnioskodawczyni. Wojewoda decyzją z 4 marca 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 50 m2 oraz projektowanej działki nr [...] o pow. 609 m2, powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 612 m2, oznaczoną w księdze wieczystej o nr KW [...] na rzecz A. S. - spadkobierczyni po byłej właścicielce nieruchomości tj. J. S.. Organ II instancji umorzył postępowanie, co do działki nr [...] o pow. 3 m2, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 612 m2, oznaczonej w księdze wieczystej o nr KW [...]. Nadto organ zobowiązał A. S. do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego w wysokości 13.625,27 zł. Wojewoda stwierdził, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 136 - 142 reguluje zagadnienie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność nieruchomości zgodnie z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy zachodzi jeżeli spełniona zostanie jedna z dwóch przesłanek: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, to zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlega pozostała jej część. W obu tych normach ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań - w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie podnieść należy, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (patrz: wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. II SA/Gd 1552/00 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. IOSK 1612/09). Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gd 267/09 wskazał, że w przypadku postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie polega przede wszystkim na ustaleniu celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki zwrotu nieruchomości. Celem postępowania przed organem II instancji w niniejszej sprawie było powtórne merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Organ wskazał, że z zebranego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1980 r. oraz decyzji Wojewody z dnia 28 lutego 1981r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wynika, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dokonano wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia, jako działki nr [...] o pow. 612 m2 i [...] o pow. 50 m2, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą o nr [...], na cele rozbudowy ulicy L. Wojewoda zbadał, czy cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działki [..] i [..] został zrealizowany i czy termin jego realizacji spełniał wyrażone w art. 137 przesłanki zbędności. W ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej przeprowadził postępowanie w sposób czyniący zadość dyspozycjom wynikającym z art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zebrał i rozpatrzył cały możliwy materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim jak słusznie stwierdził organ I instancji, mimo wydania w tej sprawie przez Prezydenta Miasta w dniu 20 czerwca 1991 r. decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Wojewody z dnia 28 sierpnia 1991 r., a także wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1991 r., nie zaistniał stan rzeczy osądzonej, ze względu na zmianę stanu prawnego. Na mocy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel nabył prawo do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja rozbudowy ulicy L. na działkach nr [...] i [...] nie została zrealizowana w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznając jednocześnie ustalenia organu I instancji w tym przedmiocie za prawidłowe. O niezrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczą zdaniem organu II instancji przede wszystkim dokumenty archiwalne przesłane jako załącznik do pisma Urzędu Miasta z dnia 21 maja 2010 r., a mianowicie pisma Urzędu Miejskiego z dnia 2 stycznia 1991 r. oraz z dnia 15 lipca 1991 r., a także decyzje Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 1991 r. oraz Wojewody z dnia 28 sierpnia 1991 r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1991 r. sygn. SA/Gd 1240/91, które jednoznacznie wskazywały, iż na przedmiotowych działkach pomimo upływu 10 lat nie rozpoczęto inwestycji celu publicznego, na jaki zostały wywłaszczone. Przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości w postępowaniu prowadzonym w 1991 r. mimo zgodnego stanowiska organów państwowych, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, był fakt orzekania w dniu obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie regulowała zagadnienia zbędności nieruchomości wywłaszczonych i ich zwrotu poprzednim właścicielom w sposób kompleksowy, dając tym samym dużą swobodę decyzyjną ówczesnym organom administracji w ocenie przesłanek zbędności. Organy orzekające jak i sąd administracyjny, powoływały się wówczas na fakt, iż upływ czasu nie ma znaczenia dla uznania zbędności nieruchomości na cel publiczny, co w obecnym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma ogromne znaczenie dla badania przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonych. Wojewoda stwierdził, iż zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja urzędowa stanowi nervus probandi dla stwierdzenia zbędności spornej nieruchomości. Jako dowody uzupełniające należało zdaniem organu II instancji dopuścić w niniejszej sprawie również dokumentację zdjęciową przedstawioną przez radcę prawnego, dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, pisma Urzędu Miasta z dnia 2 listopada 2009 r. oraz z dnia 10 listopada 2009 r., które potwierdzają, iż stan nieruchomości od dnia wywłaszczenia do 2009 r. nie uległ zmianom, które pozwalałyby w ogóle stwierdzić fakt rozpoczęcia jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, tj. rozbudowy ul. L. Rozbiórka budynku na działce nr [...], która nastąpiła na przełomie 2008/2009 r. na podstawie decyzji z dnia 14 listopada 2008 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego w G. przy ul. [..], spowodowana była złym stanem technicznym budynku, nie zaś rozpoczęciem prac budowlanych związanych z poszerzeniem ul. [...]. Nie bez znaczenia dla potwierdzenia przesłanki zbędności nieruchomości na przedmiotowej działce, jest protokół z przeprowadzonej w dniu 30 października 2009r. wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości, z której jednoznacznie wynika, iż nieruchomość jest niezabudowana, a jedynie mała jej część zajęta jest przez skrzyżowanie ulic U. i F.. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Gd 267/09 obecny, to jest aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej, stan zagospodarowania działki, może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych w art. 137 u.g.n. granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody wizja lokalna w przedmiotowej sprawie spełnia właśnie taką rolę. W ocenie Wojewody organ I instancji dokonał prawidłowego podziału działki nr [..], z której powstały działki o nr [..] o pow. 609 m2 oraz [...] o pow. 3 m2. Art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stwierdza, iż dla realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów w/w ustawy dokonuje się podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co zresztą Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wskazał explicite w swojej decyzji. Nie mają wobec powyższego, znaczenia dokumenty przedłożone przez Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta z dnia 5 i 8 lipca 2010 r. oraz Zarząd Dróg i Zieleni z dnia 14 lipca 2010 r. negatywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]. Nie ma w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znaczenia również fakt pozostawania nieruchomości w granicach planowanych przez Gminę Miasta przedsięwzięć inwestycyjnych związanych z rozbudową infrastruktury drogowej, albowiem istotą przedmiotowego postępowania administracyjnego jest zbadanie zbędności nieruchomości rozumianej literalnie zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbadanie czy w okresie 7 i 10 lat rozpoczęto i zakończono inwestycję celu wywłaszczenia. W wyniku przeprowadzonej w dniu 30 października 2009r. wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono wstępnie, iż około 15 m2 nieruchomości zajęte jest pod skrzyżowanie ulic U. i F.. W wyniku wykonania projektu podziału działki nr [...], działka o nr [..] o pow. 3 m2 znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. U. i F.. Nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni. Dodatkowo wskazać należy, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"),to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o których mowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Organ odwoławczy wskazał, iż znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, sieci telekomunikacyjnej, energetycznej i gazowej nie jest powiązana i nie świadczy o realizacji inwestycji budowy ul. L. lub infrastruktury z nią powiązanej, tzw. towarzyszącej. Zdaniem organu w/w infrastruktura jest pozostałością istniejącego do 2009 r. budynku mieszkalnego oraz częścią komunalnego systemu przesyłowego, brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do domniemywania, aby urządzenia przesyłowe w jakikolwiek sposób związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Taką tezę należy przyjąć również w oparciu o kserokopię protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 3 września 2002 r., z którego wynika, iż na działce [...] i [...] nie stwierdzono obecności rzeczonej infrastruktury drogowej. Organ uznał zawarte w odwołaniu zarzuty Gminy za bezzasadne. Zaznaczył przy tym, że Prezydent Miasta nie przedstawił na żądanie organu I instancji żadnej dokumentacji potwierdzającej fakt rozpoczęcia lub zakończenia realizacji celu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 31 grudnia 1980 r. Wojewoda stwierdził, iż strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 Kpa, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa). Z art. 7 i 77 § 1 Kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Powyższe uznać należy za rozwinięcie powszechnie obowiązującej zasady, iż nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów, mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2020/06). Zgodnie natomiast z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ I instancji zobowiązał A. S. na rzecz, której przedmiotowa nieruchomość w części stanowiącej działki o nr [...] oraz nr [...] zostaje zwrócona - do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za grunt na rzecz Gminy Miasta. Organ odwoławczy podzielił wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, iż zebrany materiał dowodowy, a w szczególności pismo Sądu Rejonowego z dnia 23 czerwca 2010 r., stanowi dowód, iż nie ma podstaw do twierdzenia jakoby odszkodowanie nie zostało wypłacone, o co wnosiła wnioskodawczyni A. S. Żadne dokumenty zebrane w niniejszej sprawie, w tym dokumentacja archiwalna postępowania wywłaszczeniowego z 1980 i 1981 r. oraz postępowania o zwrot nieruchomości z 1991r. nie świadczą, jakoby J. S. miała nie przyjąć orzeczonego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1980 r. odszkodowania kwocie 617.509 zł. Co więcej, jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia 13 października 1980 r. oraz w/w decyzji odszkodowanie miało być wypłacane w ratach rocznych po 50.000 zł każda. Brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających odmowę przyjęcia rzeczonego odszkodowania oraz fakt, iż Urząd Miasta nie miał obowiązku wieczystego przechowywania dokumentacji księgowej, powodował, iż zdaniem Wojewody nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zobowiązania Pani A. S. od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za część gruntu podlegającemu zwrotowi zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże organ I instancji ustalając kwotę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 13.336,55 zł uchybił dyspozycji art. 140 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami błędnie ustalając wartość zwaloryzowanego odszkodowania na lipiec 2010r., kiedy to skarżona decyzja została wydana w listopadzie 2010 r. Wojewoda wskazał, iż wysokość odszkodowania winna być ustalona na dzień wydania decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie zostało zachowane. Brak było również w zaskarżonej decyzji wskazania sposobu obliczenia waloryzacji odszkodowania oraz pouczenia strony o fakcie, iż ustalona w sentencji zaskarżonej decyzji kwota odszkodowania podlegać będzie dalszej waloryzacji na dzień zwrotu nieruchomości, tj. na dzień ostateczności decyzji orzekającej o zwrocie, co powodowało jej wadliwość proceduralną i formalno-prawną. W związku z powyższym organ II instancji zgodnie z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy pomocy dostępnych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dokonał waloryzacji odszkodowania na kwotę 13.625,27 zł. Ustalone w ten sposób zwaloryzowane odszkodowanie czyni zadość art. 140 oraz ograniczeniom wynikającym z art. 217 ust. 2 cytowanej ustawy. Organ stwierdził również, iż organ I instancji nie orzekł w swojej decyzji co do działki nr [...] o pow. 3 m2 powstałej w wyniku podziału działki nr [...], co podkreślił w swoim odwołaniu skarżący. Co prawda w uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazał, iż działka [..] w części zajęta jest pod istniejący pas drogowy (skrzyżowania ul. [..] i [...]), a pełnomocnik A. S., pismem z dnia 17 listopada 2009 r. zmodyfikował wniosek w części dotyczącej działki nr [...], cofając roszczenie zwrotu nieruchomości co do powierzchni zajętej pod skrzyżowanie ulic U. i F., to jednak brak formalnego zakończenia postępowania wobec działki nr [..] należało uznać za naruszenie przez organ I instancji dyspozycji wynikającej z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Wojewody braku rozstrzygnięcia co do w/w działki nie należy traktować jako rażącego naruszenia postępowania administracyjnego wymagające powtórzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, dlatego też organ II instancji w niniejszej decyzji orzekł co do całości przedmiotu postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasta zarzuciła naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż działka nr [..] oraz projektowana działka nr [.] stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; 2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie poza zakres przedmiotowy decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 listopada 2010 r. Nr [...]; 4. art. 16 k.p.a. poprzez orzeczenie co do działki nr [...], objętej rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zawartym w decyzji z dnia 11 stycznia 2011r. Nr [...]; 5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie podstawy prawnej decyzji w niedokładny sposób. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie uznając zawartych w niej zarzutów w całości. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o oddalenie skargi co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz stwierdzenie nieważności punktu trzeciego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w G. stanowiąca działki nr [...] o pow. 612 m2 oraz [...] o pow. 50 m2, objęte w dacie wywłaszczenia księgą wieczystą [..] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne, stanowiąca własność J. S, została wywłaszczona decyzją z dnia 31 grudnia 1980 r. Prezydenta Miasta na rzecz Skarbu Państwa pod rozbudowę ulicy L.. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone na kwotę 617.509,00 zł. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Spadkobierczyni wywłaszczonej właścicielki A. S. wniosła o zwrot przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu W 1991r. toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 20 czerwca 1991r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości J. S.. Wojewoda decyzją z dnia 28 sierpnia 1991r. utrzymał w mocy tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 grudnia 1991r. w sprawie SA/Gd 1240/91 oddalił skargę J. S. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy rozstrzygniętej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem jednolicie, że o tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1998r. IV SA 1061/96 Baza Orzeczeń LEX nr 45166). Zatem także identyczność stanu prawnego jest elementem konstytuującym tożsamość sprawy, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeśli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Poprzednie żądanie, dotyczące zwrotu nieruchomości zostało rozstrzygnięte w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zmianami). Niewątpliwie stan prawny w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości różnił się w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy w sposób istotny od stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania poprzedniego wniosku skarżących o zwrot nieruchomości. Skutkiem tego brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001r. sygn. akt IIIRN 116/00 (OSNP 2001/22/656), wskazując, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zgromadzony w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki nie został zrealizowany. Zgodnie z treścią decyzji z dnia 31 grudnia 1980r. wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod ulicę L.. Na wywłaszczonej działce miała więc zostać urządzona droga. Bezsporne jest, że na przedmiotowej nieruchomości droga nie została urządzona. Pojęcie drogi zostało określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 nr 204 poz. 2086 z późn. zm.). Z art.1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W dacie wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny wielorodzinny. Bezsporne jest, że budynek ten został rozebrany ze względu na zły stan techniczny w oparciu o decyzję z dnia 14 listopada 2008r. o pozwoleniu na rozbiórkę. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych, jak również z protokółu oględzin dokonanych w dniu 30 października 2009r. wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana, jedynie częściowo zajęta przez skrzyżowanie ulic U. i F., na działce znajdują się sieci kanalizacji sanitarnej, telekomunikacyjnej, energetycznej i gazowej. Działka nr [...] jest natomiast niezabudowana. Podobne stwierdzenia zawarte zostały w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym. Z opisu nieruchomości wynika mianowicie, że nieruchomość położona jest w rozwidleniu ulic U. i F.. Aktualnie nie jest użytkowana i znajdują się na nie wyłącznie pozostałości pierwotnych nasadzeń oraz samosiewy traw i krzewów. Teren lekko obniża się w kierunku południowym, przez który przebiegają linie mediów komunalnych. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia zatem technicznych wymogów drogi zawartych w cytowanej wyżej definicji drogi z ustawy o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi. Nie może być przy tym uznane za urządzenie drogi wykonanie uzbrojenia terenu tj. sieci energetycznej, wodociągowej, telekomunikacyjnej. Jednocześnie nie stanowi to przeszkody do zwrotu nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 30.06.2000r., I SA 1088/99, LEX nr 57175). Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, iż znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, sieci telekomunikacyjnej, energetycznej i gazowej nie jest powiązana i nie świadczy o realizacji inwestycji budowy ulicy L. lub infrastruktury z nią powiązanej, a jest pozostałością rozebranego w 2009 r. budynku mieszkalnego oraz częścią komunalnego systemu przesyłowego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizowano inwestycję objętą celem wywłaszczenia na działce nr [...] o powierzchni 50 m2 oraz części działki nr [...] o powierzchni 609 m2. Tym samym zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawczyni, jako następcy prawnemu wywłaszczonej właścicielki. Trafnie zatem organy obu instancji oceniły, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że jedynie niewielki fragment działki nr [...], o pow. 3 m2 znajduje się w liniach rozgraniczających skrzyżowanie ulic U. i F. Jak stwierdził organ odwoławczy, wskazując na orzecznictwo, okoliczność ta stanowiłaby podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości w tej części. W tym zakresie wnioskodawczyni cofnęła jednak wniosek o zwrot nieruchomości. Stąd też zasadne było orzeczenie przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania w tej części w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. Brak orzeczenia przez organ I instancji w rozstrzygającej sprawę decyzji z dnia 30 listopada 2010r. był uchybieniem, jednakże z całą pewnością nie mógł stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zasadne było więc uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o całości sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Prawidłowo przy tym rozstrzygnął organ odwoławczy o zwrocie odszkodowania, określając należną kwotę z tego tytułu na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 Kpa, co dotyczy również podstawy prawnej. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał jedynie na art. 138 § 1 Kpa, a orzekł na podstawie jego punktu 2, jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2011r. umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], a jednocześnie projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 3m2. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja ta została wydana po zakończeniu przez organ I instancji postępowania w sprawie, co nastąpiło z momentem podjęcia decyzji z dnia 30 listopada 2010r. Decyzja ta nie została podjęta w trybie uzupełnienia decyzji rozstrzygającej sprawę, lecz jest zupełnie oderwana od sprawy. Po wydaniu decyzji kończącej w sprawie organ I instancji utracił kompetencje do ponownego orzekania. Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniom skargi, stwierdzić należy, że decyzja ta nie stanowiła przeszkody do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy w zakresie dotyczącym części nr [...] o pow. 3 m2. Umorzenie postępowania nie stanowi bowiem powagi rzeczy rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 Kpa, jako że nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Z całą zaś pewnością nie ma to żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia o zwrocie nieruchomości w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu nie mogą również odnieść skutku zawarte w skardze niczym nie poparte twierdzenia, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, które stanowią jedynie polemikę skarżącej z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w sprawie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające z zapewnieniem udziału stronom, w tym skarżącej, która miała możliwość przedstawienia wszelkich wniosków dowodowych. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ mógł dopuścić jako dowody w niniejszej sprawie dokumenty dotyczące postępowania o zwrot nieruchomości, które toczyło w 1991r. Dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Również negatywna opinia Urzędu Miasta w sprawie proponowanego projektu podziału działki nr [...] nie może mieć znaczenia w sprawie, jako że podział w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości jest dokonywany niezależnie od ustaleń planu. W sprawie bezsporne jest przy tym, że na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, planowane obecnie przez Gminę inwestycje dotyczące rozbudowy infrastruktury drogowej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być bowiem rozpatrywana jedynie w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była natomiast rozbudowa drogi publicznej – ulicy L. i cel ten nie został zrealizowany. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.