II SA/Gd 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. R. i S. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej jako "ustawa", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy działki nr [...], KM [...], położonej przy ul. J. [...] w G., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (garażu) bezpośrednio przy granicy działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], w miejsce rozbieranego budynku gospodarczego, ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową (gabinet weterynarii). Ustalając przedmiotowe warunki zabudowy organ określił rodzaj zabudowy jako usługową. Określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy, określając linię zabudowy jako obowiązującą, istniejącą, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki – do 0,34; szerokość elewacji frontowej – jako równą szerokości działki – ok. 22,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – max. 4,0 m; dach płaski. Ustalił także obsługę komunikacyjną zjazdem od ul. J., ilość miejsc postojowych, a nadto stwierdził, że projekt obsługi komunikacyjnej działki należy uzgodnić z Zarządem Dróg i Zieleni, podobnie jak zagospodarowanie wód opadowych. Organ określił też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzona inwestycja zlokalizowana zostanie w obszarze spełniającym warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, co potwierdza sporządzona analiza. Stwierdził też, że D. i S. R. nie wyrazili zgody na zlokalizowanie inwestycji bezpośrednio przy granicy ich działki. Natomiast U. i A. K. wyrazili zgodę na lokalizację inwestycji przy granicy ich działki, jednak pod warunkiem, że będą mogli wybudować garaż i zaplecze gospodarcze także przy granicy. Zdaniem organu, sporządzona analiza wykazała, że działka objęta wnioskiem położona jest na obszarze, w którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający ustalić wnioskowane warunki zabudowy. Organ stwierdził, że w budynkach przy ul. J. [...], ul. B. [...] oraz ul. J./P. [...] są usytuowane usługi. Ponadto budynek przy ul. J./P. [...] usytuowany jest bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej; również na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem jest usytuowany budynek przy granicy (działka nr [...] przy ul. C. [...]) aż do jej narożnika z działką nr [...]. Tym samym wymóg zawarty w punkcie 1. ww. przepisu zostaje zachowany. Dodatkowo organ wyjaśnił, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy od zgody sąsiadów. Organ podkreślił, że odległości od granic działek regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej zwane w skrócie "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Wyjaśnił też, że obecnie budynki posadowione na działce, dla której ustalane są warunki zabudowy, posadowione są w odległości mniejszej niż wskazane w rozporządzeniu, a mianowicie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, podczas gdy przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza posadowienie budynku w odległości 1,5 m od granicy albo na granicy działki; rozbudowa budynku do granicy działki spełniać będzie drugi z wymogów tego rozporządzenia, a mianowicie posadowienie bezpośrednio przy granicy. Ponadto organ wskazał, że w sąsiedztwie działki planowana jest inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic: C., J., J., B. i S. Dla przedmiotowej działki przewidziane jest wykonanie przyłącza biegnącego od rury kanalizacyjnej w ulicy do granic działki nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji D. i S. R. nie wyrazili zgody na rozbudowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce bezpośrednio przy granicy ze stanowiącą ich własność działką nr [...] (ul. J. [...]). Stwierdzili, że działka nr [...] nie jest położona na obszarze, w którym co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ żaden z budynków sąsiednich nie jest położony bezpośrednio przy granicy z przedmiotową działką. Skarżący zarzucili też, analiza nie jest prawdziwa, ponieważ nie jest prawdą, iż budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. C. [...] usytuowany jest przy granicy działki; jest on oddzielony płotem i znajduje się około 20 cm od ogrodzenia, nie jest także połączony narożnikiem z działką nr [...], ponieważ znajduje się w odległości około 1-2,5 m od narożnika. Nie zostaje zatem zachowany wymóg wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Skarżący przywołali przepisy dotyczące odległości wymaganych przy sytuowaniu budynków i stwierdzili, że budynek stanowiący ich własność nie jest posadowiony na granicy działki, więc nie można do niego dobudowywać. Posadowienie zamierzonej inwestycji na granicy działki uniemożliwi im wykonywanie prac remontowych, wykończeniowych itp. ze względu na zbyt małą odległość pomiędzy budynkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 53 ust. 3 ustawy, a także § 3, § 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3, § 8 rozporządzenia oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany, wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, z dokonanej analizy wynika, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do akt sprawy analizy wynika, iż wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze objętym analizą. W obszarze analizowanym istnieje zróżnicowana zabudowa, zarówno mieszkaniowa wraz z zabudową gospodarczą jak i usługową, wniosek inwestora dotyczy więc kontynuacji funkcji – zabudowa usługowa. Linię zabudowy wyznaczono jako istniejącą – zgodnie z załącznikiem graficznym. Przyjęcie powierzchni zabudowy na działce wnioskodawczyni do 0,34 nie odbiega w istotny sposób od powierzchni zabudowy na działkach o podobnej powierzchni i gabarytach, które charakteryzują się zabudową w granicach od 0,16 do 0,43. Szerokość elewacji frontowej - około 22,5 m; średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 23 m. Wysokość budynku - maksymalnie 4 m, odpowiada wysokości istniejącej zabudowy budynków gospodarczych i usługowych; dach płaski jak w budynkach gospodarczych i usługowych. Kolegium wyjaśniło nadto, że uzasadniając dopuszczenie usytuowania budynku usługowego na granicy działek sąsiednich o numerach: [...], [...] oraz [...], osoba sporządzająca analizę wskazała, że za miarodajną do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy uznała działkę nr [...], na której istnieje budynek mieszkalny i budynek usługowy, dostępny od ulicy J., usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Również w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, przy ul. J. [...] i C. [...], są budynki usytuowane bezpośrednio przy granicach z przedmiotową działką. Organ odwoławczy uznał, że analiza została wykonana zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o tę analizę prawidłowo określono parametry i wskaźniki zabudowy. Zabudowa, której dotyczy wniosek, stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa z zabudową towarzyszącą (gospodarcza oraz garażowa), zabudowa mieszkaniowo - usługowa oraz usługowa. Organ odwoławczy wskazał także na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia i wyjaśnił, że określony w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (0,34) nieznacznie odbiega od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (0,28). Jednak ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został określony zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia i wynika z analizy, w której wskazano, że za miarodajną dla ustaleń analizy przyjęto działkę nr [...] i na jej podstawie wyznaczono taki właśnie wskaźnik zabudowy. Wysokość budynku wyznaczono do maksymalnie 4 m, przy uwzględnieniu faktu, że budynki gospodarcze i usługowe w analizowanym obszarze mają wysokość od około 3 do 4 m. Kolegium wskazało, że podobnie należy się odnieść do geometrii dachu. Z treści § 8 rozporządzenia wynika, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tymże obszarze budynki gospodarcze i usługowe posiadają dachy płaskie, a więc ustalenie dachu płaskiego dla nowej inwestycji zgodne jest z geometrią dachów w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy zaznaczył, że z przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, iż sytuowanie budynku przy granicy działki nie jest normą, a stanowi wyjątek, co podkreśla się w literaturze przedmiotu, jak i w aktualnym orzecznictwie. W przedmiotowej sprawie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i w uzasadnieniu decyzji dopuszczono usytuowanie budynku na granicy ze wskazanymi wyżej działkami. W szczególności, jak wynika z treści analizy, w obszarze analizowanym na działce nr [...] oraz na działkach nr [...] i nr [...] istnieją budynki zlokalizowane na granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Natomiast na działce będącej przedmiotem wniosku, przewidziany do rozbudowy budynek gospodarczy usytuowany jest tuż przy granicy działek sąsiednich ([...], [...] oraz [...]). Zatem usytuowanie budynków w obszarze analizowanym w odległości bliższej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie jest sytuacją wyjątkową, odbiegającą od standardów istniejącej w okolicy zabudowy. W skardze na powyższą decyzję D. i S. R. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, 3) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przy granicy działki znajduje się ich budynek gospodarczy, a zatem - zezwalając na posadowienie budynku przy granicy działki - organ naruszył przepisy dotyczące odległości między budynkami. Następnie zaznaczyli, że art. 61 ust. 1 ustawy dopuszcza realizację nowej zabudowy, jeżeli przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji i cech zabudowy. Sporządzając analizę organ przyjął tak szeroki obszar analizowany, że swoim zakresem objął on 40 działek, spośród których zdecydowanej większości nie sposób określić jako sąsiadujących z działką skarżących. Zdaniem strony skarżącej, organ obowiązany był przyjąć taki obszar do analizy, aby nie był on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m, a w niniejszej sprawie przyjął obszar znacznie większy, nie wskazując na przyczyny przyjęcia takiego obszaru. Skarżący podkreślili przy tym, że w sąsiedztwie działki, dla której ustalono warunki zabudowy, brak jest zabudowy usługowej, znajduje się zabudowa mieszkalna. Zakreślenie szerokiego obszaru analizowanego pozwoliło organowi na znalezienie działki nr [...], zabudowanej budynkiem usługowym, która to działka znajduje się w oddaleniu od działki, dla której ustalono warunki zabudowy. Skarżący zarzucili ponadto niewłaściwe określenie wskaźnika powierzchni zabudowy działki, wskazując, że ustalony decyzją wskaźnik 0,34 nie stanowi średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zakreślony na mapie stanowiącej część graficzną analizy obszar analizowany jest niewiele większy od trzykrotności frontu działki, dla której ustalono warunki zabudowy. Stwierdziło też, że z treści analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe i gospodarcze usytuowane przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie jest to okoliczność wyjątkowa. Na samej działce, której dotyczy wniosek, budynek przewidziany do rozbudowy jest znacznie przybliżony do granicy działek sąsiednich, w odległości mniejszej niż 1,5 m. Jest zatem możliwość ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - w dalszej części rozważań określanej jako "ustawa", inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja - polegająca na rozbudowie budynku gospodarczego (garażu) bezpośrednio przy granicy działek w miejsce rozbieranego budynku gospodarczego, ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową (gabinet weterynarii) - stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy. Przez budowę obiektu budowlanego, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) należy bowiem rozumieć m.in. jego rozbudowę. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie". W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W przepisach zawartych w §§ 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej przez skarżących decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, omówionym szczegółowo poniżej. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że - w związku z ustaleniem w decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy, zbliżenia planowanego obiektu do granicy z działkami sąsiednimi, szczegółowego rozważenia wymagała dopuszczalność dokonania w decyzji o warunkach zabudowy takiego ustalenia i jego prawidłowość. W tym zakresie Sąd zważył, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidziano odstępstwa od powyższej reguły obowiązujące w zabudowie jednorodzinnej, za dopuszczalne uznano sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 3 pkt 1). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Szerokość działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji wynosi ok. 22,5 m, zbliżenie obiektu do granicy nie może zatem zostać dokonane na podstawie cytowanego powyżej przepisu. Unormowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zaprezentowano stanowisko o braku podstaw do stosowania unormowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy ustalaniu warunków zabudowy. Wskazywano, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie np. garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego, a przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z ustawą - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1121197, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 630/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1241641 wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniach tych wyroków, publikowane w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie istotnie unormowanie zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku na granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od granicy. Przepis ten skierowany jest bowiem do organu wydającego pozwolenie na budowę i ma na celu uwzględnienie usytuowania budynku w stosunku do granicy nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie w granicach wynikających z tego unormowania. Podstawę ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usytuowania budynków na nieruchomości względem ich granic stanowi przepis art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy, który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości. Norma § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakazuje uwzględnić ustalenia planistyczne w tym zakresie jedynie wówczas gdy ustalenia planistyczne przewidują usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Stanowi to w istocie ograniczenie stosowania normy aktu planistycznego w związku z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy. Zdaniem Sądu, podobnej ocenie poddać należy kwestię związaną z ustaleniem zbliżenia do granicy budynku w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze cytowany powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjąć należy, że ustalenie zbliżenia obiektu budowlanego do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na danym obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się bowiem w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o którym jest mowa w tym przepisie. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu, a czasem nawet musi (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 103/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl.). Najlepszym przykładem jest sytuacja, w której na danym obszarze analizowanym występować będzie jedynie zabudowa szeregowa, ze swej istoty budowana od granicy do granicy działki. W takie sprawie ustalenie warunków zabudowy innych niż takie, które wprost narzucają, w celu zachowania ładu przestrzennego, budowę bezpośrednio przy granicy działki, naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przeciwko takiej interpretacji ww. przepisów nie przemawia przy tym treść rozporządzenia, które - zgodnie z § 1 - określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z porównania treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i treści § 1 rozporządzenia wynika, że uregulowane w tym rozporządzeniu kwestie mieszczą się w zakresie pojęć takich jak: gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Unormowania rozporządzenia nie obejmują zatem całości kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie określania cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które to pojęcie jest pojęciem o szerszym zakresie. Także historyczne ujęcie tej kwestii przemawia za dopuszczeniem ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy zbliżenia budynku do granicy nieruchomości. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązywało unormowanie § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiące, że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka w poprzednio obowiązującym stanie prawnym była wydawana nie tylko w sytuacji istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także w razie jego braku (art. 40 ust. 2 cyt. ustawy), podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy wydawana w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Należy przy tym podkreślić, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zbliżenia do granicy nieruchomości może być podyktowane wyłącznie względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Interesy inwestora zamierzającego zbliżyć obiekt do granicy w pozostałym zakresie chronią unormowania § 12 rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, zgodne z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, w trybie przewidzianym w tym przepisie. Trzeba też stwierdzić, że dopuszczenie możliwości lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w decyzji ustalającej warunki stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości, przewidzianej przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych. Lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości należy zatem uznać za możliwe jedynie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, podyktowane względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 139/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1145949). Mając powyższe na uwadze Sąd, mimo uznania - co do zasady, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy umiejscowienia budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią jest możliwe, zważył, że organy w niniejszej sprawie nie wykazały prawidłowo, by takie położenie obiektu wynikało z zasad zachowania na tym terenie ładu przestrzennego i stanowiło kontynuację zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydane decyzje należy zatem uznać za wadliwe. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, możliwość lokalizacji zabudowy w sposób planowany przez inwestorów nie wynika z analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie. Na terenie objętym analizą – jej autor, a także organy rozstrzygające wniosek – stwierdziły występowanie trzech nieruchomości, na których usytuowano budynek w bezpośrednim zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, tj. działki nr [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją – działek o numerach [...] i [...]. Przy czym za miarodajną dla ustalenia możliwości budowy przy granicy autor analizy, a za nim organy, uznały tylko jedną z nich tj. działkę nr [...] (ul. J./ul. P. [...]). Biorąc pod uwagę, że obszar analizowany obejmuje łącznie (oprócz działki objętej wnioskiem) około 30 działek, zabudowanych, jak wynika z analizy, budynkami wolnostojącymi, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, ustalenie – jedynie na podstawie powyższego stwierdzenia, że zabudowa bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej i to mająca zostać zlokalizowana na całej szerokości działki inwestora (a więc w istocie mająca graniczyć z trzema działkami sąsiednimi) stanowi cechę charakterystyczną ładu przestrzennego na tym terenie, jest ustaleniem dowolnym, nieznajdującym należytego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podkreślenia wymaga, że analiza, podobnie jak i uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie dają odpowiedzi na pytanie, dlaczego za miarodajną dla tego ustalenia uznano zabudowę jednej działki nr [...], skoro obszarem analizowanym objęto znacznie więcej nieruchomości, które nie charakteryzują się zabudową bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Sąd zważył przy tym, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, prawdopodobnie mieszkaniowa (np. przy ul. C. [...]-[...], [...]-[...], czy przy ul. J. [...]-[...]). Jednakże tego rodzaju zabudowa z założenia cechuje się zabudową w granicy z działką lub działkami sąsiednimi. Zabudowa ta nie może zatem stanowić wzorca dla realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, z jednoczesną zmianą funkcji tego obiektu, gdy na tej samej działce usytuowany jest już zasadniczy budynek jednorodzinny - wolnostojący. W ocenie Sądu przedstawione w analizie i zaakceptowane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stanowisko, zgodnie z którym działka nr [...] (lub ewentualnie jeszcze dwie inne działki o numerach [...] i [...], wskazywane przez organy), stanowi miarodajny wzorzec dla planowanej przez inwestora zabudowy, winno zostać szczegółowo umotywowane i wyczerpująco uzasadnione. Bez tego rodzaju uzasadnienia analiza traci bowiem swą wartość dowodową i nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Co za tym idzie, organy nie mogą się na niej oprzeć, ustalając warunki zabudowy. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że z cytowanego już § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wprowadza się - jako zasadę, zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią (3 m w przypadku budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych). Wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią zatem wyjątek od ogólnej reguły. W konsekwencji lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości jest możliwe, ale wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, które muszą wyraźnie wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 418/09, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy - jak w niniejszej sprawie - dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, choć dopuszczalne w świetle omówionych powyżej przepisów, wymaga sporządzenia szczególnie wnikliwej analizy, a następnie szczególnie wnikliwej jej oceny przez organy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania praw wszystkich stron postępowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 139/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dodać należy, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w przypadku, w którym z decyzji o warunkach zabudowy wynika możliwość realizacji inwestycji w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany stanowiskiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy co do zgodności takiej zabudowy z zastanym na danym terenie ładem przestrzennym. Wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy - polegający na ustaleniu, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a w konsekwencji, że będzie możliwe zrealizowanie takie zabudowy na wniosek inwestora, musi być zatem poprzedzony szczegółową analizą cech zastanej na tym terenie zabudowy. Takiej analizy zabrakło w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naruszeniem tych przepisów było również to, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do podniesionego w odwołaniu zarzutu, zgodnie z którym analiza nie jest prawdziwa, ponieważ budynek znajdujący się na działce przy ul. C. [...] (działka nr [...]) nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki. Według skarżących znajduje się on około 20 cm od ogrodzenia, nie jest także połączony narożnikiem z działką nr [...], ponieważ znajduje się w odległości około 1-2,5 m od narożnika. W świetle powyższych rozważań wątpliwości budzi także prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przepisu tego wynika, że w każdym kierunku obszar analizowany musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Powszechnie przyjmuje się przy tym, że zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego ponad normy przyjęte w tym przepisie powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Podkreśla się też, że znalezienie na rozszerzonym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa nie może być jedyną przesłanką znacznego rozszerzenia terenu analizowanego (tak np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Rz 955/13 , Baza Orzeczeń LEX nr 1407250). W decyzji organu I instancji ustalono, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 22,5 m. Minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granicy działki objętej wnioskiem wynosić zatem musi 67,5 m. Przepisy rozporządzenia wyznaczają minimalną odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem w celu dokonania ustaleń dotyczących cech i parametrów zabudowy sąsiadującej z działką objętą określoną inwestycją. Przepisy te dopuszczają jedynie poszerzenie obszaru analizowanego poza opisane minimum, co z kolei wymaga uzasadnienia zarówno zawartego w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tego rodzaju uzasadnienia zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że granice obszaru analizowanego w kilku kierunkach wyznaczone zostały w odległości większej niż 67,5 m. W szczególności ma to miejsce w kierunku, w którym znajduje się uznana za miarodajną w tej sprawie działka nr [...], a zatem ta, która według organów obu instancji przede wszystkim uzasadnia dopuszczenie realizacji inwestycji w zbliżeniu do granicy działki. W tym bowiem kierunku granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości 85 m od granicy działki objętej wnioskiem. Ani autor analizy, ani organy obu instancji nie uzasadniły tego rodzaju poszerzenia granic obszaru analizowanego, co również stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, że po ustaleniu granic obszaru analizowanego, niezbędne jest ustalenie średnich wskaźników zabudowy dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako "do 0,34", zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako "max 4,0m". Tego rodzaju ustalenie warunków zabudowy – zdaniem Sądu, nie spełnia wymogów zawartych w §§ 5 i 7 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838). Należy przy tym wyjaśnić, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1152855). Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z §§ 5 i 7 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania stanowiło również niewyjaśnienie w analizie i decyzjach organów, dlaczego przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy (według analizy średni wynosi w obszarze analizowanym 0,28) jako miarodajną także przyjęto jedynie działkę nr [...] i w związku z tym ustalono ten wskaźnik w wartości innej niż średnia (do 0,34). Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, niestanowiącymi wypełnienia - określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma natomiast kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostaje zrealizowana, gdy organ – tak jak w tej sprawie, pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, a także wtedy gdy nie ustosunkuje się do zarzutów strony dotyczących istotnego dowodu – analizy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Z omówienia decyzji organów obu instancji przedstawionego powyżej wynika, że organy obu instancji tym wymogom nie sprostały. Dodatkowo wskazać należy, że również ustalenie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, objętej wnioskiem, wymagało szczegółowej analizy, której zabrakło w niniejszej sprawie. Organy bowiem jedynie ogólnie wskazały, że na terenie analizowanym znajdują się również obiekty usługowe, bliżej nieokreślone (według skarżących w pobliżu działki inwestora obiektów usługowych nie ma, jedyny znajduje się na działce nr [...]), w żaden sposób nie wyjaśniły jednak dlaczego uważają, że wnioskowany sposób użytkowania przedmiotowego budynku będzie stanowił kontynuację funkcji/sposobu użytkowania zabudowy istniejącej na analizowanym terenie. Niezasadnie natomiast skarżący zarzucali, wskazując na § 271 i następne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że organ nie ustalił w tym podstępowaniu odporności pożarowej oraz ogniowej planowanego budynku i budynków sąsiednich. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zachowanie wymogów wskazanych w tych przepisach badane jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd - na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł). Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien przeanalizować wnioskowane położenie planowanego przez inwestora obiektu budowlanego w zbliżeniu do granicy nieruchomości, jak również wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania budynku, na podstawie prawidłowo sporządzonej i wnikliwie rozpatrzonej przez organ analizy urbanistycznej, która winna spełniać wymogi określone w rozporządzeniu.