II SA/Gd 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. S. i A. S. kwotę 857 zł (osiemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. S. i A. S. rozbiórkę samowolnie odbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach zabudowy wynoszących 3,12 m x 8,25 m (trzy murowane ściany z żelbetowym stropem) wraz z żelbetowym biegiem zewnętrznych schodów, usytuowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości D., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że jej przedmiotem jest samowolnie odbudowana część budynku wybudowanego pierwotnie w 1953 r. Obiekt ten jest konstrukcji murowanej, parterowy, z żelbetowym stropodachem, pełniącym funkcję tarasu. Odbudowana część budynku ma wymiary zabudowy wynoszące 3,12 m x 8,25 m i zlokalizowana została w odległości większej niż 4 m od granic działek sąsiednich. Jak ustalił organ, obiekt ten został odbudowany przez D. S. i A. S. po 2011 roku, w miejscu uprzednio rozebranej części budynku stodoły. Organ uznał, mając na uwadze art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane – wymieniające enumeratywnie jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (niewymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania, że niewyszczególniona w nich odbudowa części budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że w wykonaniu postanowienia z dnia 30 września 2013 r. inwestorzy przedłożyli wskazane w nim dokumenty, dlatego - postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. – organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, której to opłaty inwestorzy nie uiścili. Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że przedmiotowa część budynku jest niezależna względem istniejącego budynku, gdyż konstrukcje obu tych części budynku są odrębne. Przedmiotową część stanowią murowane ściany stężone od strony istniejącego budynku podciągiem (o przekroju 25*45 – wg rzutu parteru wchodzącego w skład przedłożonej dokumentacji projektowej), natomiast istniejąca część budynku jest konstrukcji drewnianej szkieletowej, a zatem jest możliwe jej samodzielne funkcjonowanie jak na zdjęciu na stronie 43 akt sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. i A. S. podnieśli, że obie części istniejącego budynku (drewniana i murowana) tworzą jeden budynek, wzajemnie się uzupełniają i część drewniana jest zależna od murowanej. Po ewentualnej rozbiórce, drewniany budynek zostanie bez ściany zachodniej i bez podpory wewnętrznego stropu drewnianego, która to podpora znajduje się w żelbetowej belce wykonanego stropu. Do odwołania inwestorzy załączyli zdjęcie mające przedstawiać powyższe rozwiązania. Dodali, że dobudowana część została odtworzona przed 2011 r., zaś dokumentacja fotograficzna załączona do decyzji z dnia 29 sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy nie odzwierciedla stanu faktycznego budynku. Podnieśli także, że w wyniku odbudowy budynku nie zwiększyli powierzchni użytkowej, a jedynie uzyskali utraconą część. Dodali, że nadal dokonują wpłat w celu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", i art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że część obiektu budowlanego w kontekście art. 48 ustawy - Prawo budowlane obejmuje zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność części obiektu budowlanego przejawia się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. Wskazując na treść art. 28 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy wyjaśnił też, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych polegających na odbudowie części budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 3,12 m x 8,25 m dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego inwestorzy winni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Dodał, że w przepisach ustawy - Prawo budowlane brak jest definicji tego pojęcia, zatem w zakresie interpretacji należy odwołać się do znaczenia potocznego. Roboty takie związane są niewątpliwie z powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, dobudowaniem do niego nowych elementów. W analizowanym przypadku takim dodatkowym elementem istniejącego budynku gospodarczego jest dobudowana dodatkowa część budynku. Powiększenie to stanowi część obiektu budowlanego, która ze względu na jej charakter może być zakwalifikowana jako samodzielna i od niego niezależna, a w konsekwencji – nadająca się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Konsekwencją takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych odnoszących się do dobudowanej części w powiązaniu z okolicznością, że wykonane zostały one w sposób samowolny, był obowiązek poddania ich procedurze legalizacyjnej, opisanej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, co zasadnie uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nieuiszczenie przez skarżących w określonym terminie opłaty legalizacyjnej, umożliwiającej zakończenie procedury legalizacyjnej, obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki, przy czym organ ten winien wydać decyzję w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że dobudowanie nowego pomieszczenia do istniejącego obiektu budowlanego nigdy nie będzie mogło być zakwalifikowane jako odtworzenie stanu pierwotnego, gdyż prowadzi do powstania nowej substancji. W skardze na powyższą decyzję D. i A. S. podnieśli, że obie części - drewniana i murowana - tworzą jeden budynek gospodarczy o łącznej powierzchni 100 m2, tak jak w zezwoleniu na budowę z dnia 14 maja 1953 r. Po ewentualnej rozbiórce część drewniana budynku zostanie bez ściany zachodniej oraz bez podpory wewnętrznego stropu drewnianego, która zakotwiczona jest w belce żelbetowej przeznaczonej do rozbiórki. Dodali, że złożyli w organie pierwszej instancji dokumentację wymaganą do legalizacji oraz wpłacili pełną kwotę opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 16 lutego 2016 r. skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wystarczający, co skutkowało błędnymi ustaleniami, że odbudowana część budynku może być zakwalifikowana jako samodzielna i od niego niezależna a w konsekwencji nadająca się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku, a także na błędnym ustaleniu, że odbudowa przedmiotowej część budynku została zrealizowana po 2011 r.; - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń i dowodów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, a dotyczących dat i okoliczności wykonania odbudowy spornej części budynku, zawartych w pismach z dnia 26 czerwca 2012 r., z dnia 26 marca 2015 r., oraz załączonego do pisma wniosku z dnia 29 marca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy wraz z dokumentacją fotograficzną obrazującą stan nieruchomości na dzień złożenia wniosku; - art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie pomimo niemożliwości wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnili, że rozbiórka i odbudowa przedmiotowej części budynku stanowiła jeden proces budowlany rozpoczęty latem 2008 r., a zakończony na wiosnę 2009 r. Odbudowana część budynku nie jest oddzielona od pozostałej części budynku ścianą pionową i nie jest niezależna względem istniejącego budynku. Nie miała bowiem miejsca sytuacja, w której pozostała część budynku istniała samodzielnie, za wyjątkiem sytuacji, gdy proces budowlany był w toku. Twierdzenie zaskarżonej decyzji, że odbudowana część może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część budynku nie jest poparte żadnymi dowodami zebranymi w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Przy czym "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Uwzględniając przytoczone powyżej reguły kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że stwierdzone uchybienia, polegające na brakach w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego i nie czynią samodzielnych ustaleń stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć jako rozwiązanie wyjątkowe, które w żadnym razie nie może prowadzić do zastępowania przez Sąd organu w prowadzeniu postępowania dowodowego in meriti. To bowiem organy administracji, a nie Sąd, mają obowiązek dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd takich kompetencji nie ma. Sprawuje bowiem jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, nie ustala natomiast za organy stanu faktycznego sprawy. W sytuacji gdy zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd uchyla decyzję i wskazuje organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2005 r., sygn. I FSK 28/05, Baza Orzeczeń LEX nr 172996). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane" (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie tj. obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r. - vide art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ, z zastrzeżeniem ustępu 2., nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 49 ust. 3 cyt. ustawy wynika zaś, że decyzję, o której mowa w art. 48 ustęp 1, organ wydaje również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie organy uznały za zasadne zastosowanie procedury określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Z regulacji zawartej w tym przepisie wynika, że budowa albo wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane), chyba że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest jednak uzależniona od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić należy, że w cytowanym wyżej art. 48 ustawy - Prawo budowlane mowa jest zarówno o obiekcie budowlanym, jak i o jego części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem możliwości zastosowania trybu legalizacji, opisanego w ww. przepisie jest więc precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w celu wykazania, czy legalizacji będzie podlegał obiekt budowlany lub jego część. Zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak i 3) obiekt małej architektury. Natomiast część obiektu budowlanego w kontekście art. 48 omawianej ustawy obejmuje zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (np. dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność części obiektu budowlanego przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 852/10, LEX nr 1081930, i z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2399/98, LEX nr 62130 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 329/10, LEX nr 753954). W przypadku ustalenia, że cały obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie należy wyjaśnić, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 958/05, LEX nr 275477 i z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05, LEX nr 209457). Zatem rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również musi istnieć możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwestia samodzielności części obiektu budowlanego stanowiącej jej przedmiot ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności. Prawidłowa ocena w tym zakresie ma bowiem znaczenie z punktu widzenia zastosowania do wykonanych robót budowlanych odpowiedniego trybu postępowania na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, tj. bądź trybu legalizacji (art. 48 ustawy – Prawo budowlane) bądź też trybu naprawczego (art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane). Ustawodawca odmiennie uregulował bowiem przesłanki zastosowania każdego z tych trybów, a wybór jednego z nich jest uzależniony m. in. od prawidłowej kwalifikacji dokonanych przez inwestorów robót budowlanych i oceny ich charakteru. Warunkiem zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane do części obiektu budowlanego jest uznanie, że wybudowana część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny i nadaje się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Tymczasem, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonującego wywodu pozwalającego uznać, że wykonane przez skarżących inwestorów roboty budowlane doprowadziły do powstania części budynku gospodarczego, która ma samodzielny charakter i nadaje się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń, które przedstawiłby w uzasadnieniu, nie odniósł się również do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, które właśnie tej kwestii dotyczyły. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę odbudowanej części budynku gospodarczego, zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania teoretyczne dotyczące robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego. Wskazują na to użyte w uzasadnieniu sformułowania opisujące roboty budowlane polegające na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego i dobudowaniu do niego nowych elementów, jak również powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), który dotyczył robót budowlanych polegających na dobudowie i nadbudowie. Organ odwoławczy nie dokonał przy tym jednoznacznej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych i nie wskazał w sposób stanowczy, czy polegały one na odbudowie (tak jak to ustalił organ pierwszej instancji i na co wskazują twierdzenia skarżących), czy też na rozbudowie (dobudowie). W jednym miejscu uzasadnienia mowa jest bowiem o odbudowie części budynku, a w innym o dobudowanej, dodatkowej części budynku. Tymczasem prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych ma istotne znaczenie dla wykazania, czy powstała na ich skutek część budynku gospodarczego może zostać samodzielnie rozebrana bez ingerencji w pozostałą część budynku. W sytuacji bowiem uznania, że przedmiotowa część budynku została wybudowana w miejscu wcześniej istniejącej substancji budynku, powstają zasadne wątpliwości, czy taka odbudowana część budynku może być traktowana jako samodzielna i niezależna w stosunku do pozostałej części budynku. Szczególnie w sytuacji, w której – jak podnoszą to skarżący - części te nie są oddzielone żadną przegrodą. Dodatkowo, z twierdzeń podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że żelbetowa belka stropu wykonanej części budynku pełni funkcję podpory wewnętrznego stropu drewnianego (znajdującego się w drugiej części budynku). Wskazywać to może na konstrukcyjne powiązanie obu części budynku, które uniemożliwia rozbiórkę wykonanej samowolnie części bez ingerencji w pozostałą część budynku. Powyższych okoliczności sprawy i zarzutów skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że kwestia samodzielności wykonanej części budynku w ogóle nie była przedmiotem własnych ustaleń i rozważań tego organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił jedynie ustalenia organu pierwszej instancji i poglądy sądów administracyjnych na tę kwestię (w tym przyjęte w odmiennych stanach faktycznych). Stwierdzenie, że "dobudowanie nowego pomieszczenia do istniejącego obiektu budowlanego nigdy nie będzie mogło być zakwalifikowane jako odtworzenie stanu pierwotnego, gdyż prowadzi do powstania nowej substancji" nie stanowi wyjaśnienia powyższej kwestii. Stanowi bowiem jedynie ogólną tezę, co do zasady słuszną, której jednak organ w żaden sposób nie powiązał ze stanem faktycznym tej sprawy. Teza ta nie odpowiada na pytanie, czy część budynku wykonana w tej sprawie ma takie cechy, że stanowi część obiektu budowlanego mogącą funkcjonować samodzielnie i niezależnie od pozostałej jego części. W szczególności, czy stanowi samodzielne pomieszczenie, niepołączone trwale z resztą obiektu budowlanego w sposób, który uniemożliwia jego rozbiórkę bez ingerencji w pozostałą część budynku. Brak tych ustaleń powoduje, że organ odwoławczy nie mógł przyjąć w sposób jednoznaczny i ostateczny, że właściwy był wybór trybu postępowania na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że nie każdy przypadek samowoli budowlanej uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego określonego w tym przepisie. Dotyczy on tylko całych obiektów budowlanych i ich samodzielnych części, które można rozebrać nieingerując w pozostałą część budynku. W sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania tego trybu, pozostałe przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych, w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, regulowane są przepisami art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Należy dodać, że konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokładnego wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w której może nastąpić orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w formie decyzji administracyjnej, wynika z wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, a zatem wydaną decyzję, utrzymującą w mocy orzeczenie o nakazie rozbiórki przedmiotowej części budynku, należy uznać za przedwczesną. Obowiązkiem organu było dokładne ustalenie rodzaju i charakteru wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie legalizacyjnym określonym w przepisach ustawy - Prawo budowlane, stosownie do poczynionych ustaleń. Jedynie bowiem w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że wykonana cześć budynku stanowi część samodzielną i niezależną, można było uznać za zasadne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji zaś ustalenia, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej części budynku nie doprowadziły do powstania samodzielnej części obiektu budowlanego, właściwym trybem legalizacji takich robót jest tryb naprawczy, uregulowany w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wówczas objęcie ww. robót budowlanych trybem legalizacji z art. 48 ww. ustawy byłoby bezzasadne, a postępowanie winno być przeprowadzone według reguł zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie można wydać decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów tej ustawy, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego nie można nadużywać tego przepisu, czy stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny danej sprawy. Stwierdzone powyżej uchybienia pozwalają stwierdzić, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie organ odwoławczy nie dołożył starań aby w sposób należyty zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w zakresie ustaleń faktycznych organu nie pozwalają jednoczenie na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd miał przy tym również na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, przy czym - zgodnie z art. 138 w związku z art. 140 k.p.a. - istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Oznacza to tym samym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy nie pełni jedynie funkcji kontrolnej, ale przede wszystkim ponownie rozstrzyga sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający odwołanie i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji pierwszej instancji nie podjął w tej materii wymaganych prawem czynności, nie odniósł się także do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ jedynie stwierdził prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, przy czym - wydając zaskarżoną decyzję, nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób wymagany przepisami prawa, naruszając tym samym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak z powyższego wynika rozstrzygnięcie organu administracji powinno wynikać z rzetelnej i obiektywnej analizy wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uniemożliwia także dokonanie przez Sąd należytej kontroli zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Słusznie w skardze (uzupełnionej pismem z dnia 16 lutego 2016 r.) podniesiono, że – z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. – nie ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji do twierdzeń i dowodów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania (szczególnie wskazanych w odwołaniu). Jednocześnie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie mógł być rozpatrzony, albowiem wobec niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy merytoryczne rozpoznanie sprawy należało uznać za przedwczesne. Z kolei zarzut wskazujący na nieprawidłowe ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie mógł być uwzględniony, albowiem ewentualne nieścisłości związane z ustaleniem tej daty nie miały wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na to, czy roboty zostały zrealizowane w 2011 r., czy też w 2008 r., organy są obowiązane rozpatrzyć, jaki jest charakter wykonanych robót oraz czy podlegają one legalizacji w trybie art. 48, czy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przy czym przepisy te miały takie samo brzmienie zarówno w 2008, jak i w 2011 roku. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zaskarżoną decyzję uchylił. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł, wpisu od zażalenia w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Sąd zastosował przepisy ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z uwagi na treść § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2016 r., tak jak to ma miejsce w tej sprawie) stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ drugiej instancji ustali jednoznacznie jaki jest charakter robót budowlanych, wykonanych przez inwestorów, w szczególności zaś ustali, czy powstała w wyniku tych robót część budynku ma charakter samodzielny. W zależności od tych ustaleń organ dokona wyboru prawidłowego trybu sanacji przeprowadzonych robót budowlanych, a więc oceni, czy zachodzą przesłanki do zastosowania trybu legalizacji z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, czy też wykorzystania procedury naprawczej, uregulowanej w art. 50 i art. 51 tej ustawy i w konsekwencji orzeknie w jednej z form przewidzianych w art. 138 k.p.a. Jednocześnie - w razie ustalenia, że zastosowanie ma tryb z art. 48 ustawy - Prawo budowlane - organ ten uwzględni, że z oświadczenia zawartego w skardze (popartego załączonymi potwierdzeniami wpłat) wynika, iż skarżący uiścili w całości opłatę legalizacyjną określoną w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2014 r., co należy uznać za skuteczne uiszczenie tej opłaty, wyłączające możliwość nakazania rozbiórki jedynie z tego względu, że opłata została uiszczona po terminie określonym w ww. postanowieniu.