II SA/Gd 589/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącej A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 (trzysta) złotych. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [..] z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w części dotyczącej Załącznika nr 2 dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Uwagi nr [.], w zakresie w jakim nie uwzględnia uwag odnośnie dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 11 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca jako inwestor planuje na terenie gminy przedsięwzięcie, które w wariancie realizacyjnym polega na budowie 2 turbin wiatrowych o mocy nominalnej wynoszącej do około 3,3 MW każda, zlokalizowanych na działkach nr [.] i [.] obręb G., z towarzyszącą infrastrukturą techniczną: drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, podziemnymi kablami elektromagnetycznymi i światłowodowymi oraz stacją transformatorową. Inwestor wyjaśnił, że rozpoczął już procedurę administracyjną zmierzającą do realizacji wskazanej inwestycji. Wskazał również, że w dniu 15 maja 2012 r. zawarł z właścicielami wskazanych działek przedwstępne umowy dzierżawy uprawniające go do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wybudowania i eksploatacji elektrowni wiatrowych. Wskazane działki, zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [..] z dnia 29 czerwca 2010 r. pozwalały na lokalizację farmy wiatrowej w obrębie G. W związku z wszczętą przez Gminę procedurą uchwalania nowego studium skarżąca Spółka wzięła w niej czynnie udział składając uwagi do projektu zmierzające do zachowania dotychczasowego przeznaczenia działek nr [.] i [.] pod lokalizację farm wiatrowych. Uwagi te nie zostały przez Radę Gminy uwzględnione, albowiem wprowadzenie na terenie działek nr [.] i [.] obręb ewidencyjny G. możliwości lokalizacji farm wiatrowych, jest sprzeczne z polityką przestrzenną władz gminy, która określa się w studium uikzp. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr [..] Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2016 r. przyjmującą projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy tak, aby przedsięwzięcie, które w wariancie realizacyjnym polega na budowie 2 turbin wiatrowych o mocy nominalnej wynoszącej do około 3,3 MW każda, zlokalizowanych na działkach nr [.] i [.] obręb G. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w dalszym ciągu obejmowało obszar lokalizacji farm wiatrowych. Skarżąca wskazała również, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 11 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszło bowiem do nieprawidłowości dotyczących procedury uchwalania studium. W odniesieniu do terenu działek nr [.] i [.] obręb ewidencyjny G., gmina W. nie został złożony wniosek do projektu zmiany studium dotyczący zmiany przeznaczenia analizowanego terenu, na podstawie którego dokonano zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy pismem z dnia 2 lipca 2016 r. poinformowała, iż sprawa zostanie przedłożona Radzie Gminy na najbliższej sesji oraz wyznaczyła nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2016 r., ale do dnia wniesienia skargi Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Według skarżącej ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są ściśle związane z jej sytuacją oraz naruszają jej interes prawny. W kwestionowanym studium teren planowanej inwestycji nie posiada przeznaczenia pod budowę farm wiatrowych. Teren ten przeznaczony jest pod funkcję rolniczą i pod budowę farm fotowoltaicznych. Nastąpiła zatem zmiana sytuacji prawnej skarżącej, albowiem w Studium z 2010 r. działki te były przeznaczone pod lokalizację farm wiatrowych. Według skarżącej powyższe działanie gminy narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zaufania do Państwa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w szczególności podważa zasadę ochrony praw nabytych przez inwestora. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada z powołaniem się na dyspozycję art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tj.: Dz.U z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., wyjaśniła, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, a powołała się na swój interes faktyczny. Skarżącej nie przysługuje prawo własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą tj. działki nr [.] i [.] obręb geodezyjny G. Swój interes prawny wywodzą z zawarcia z właścicielami działek nr [.] i [.] przedwstępnych umów dzierżawy oraz podejmowanych czynności mających na celu posadowienie na przedmiotowych nieruchomości elektrowni wiatrowych. W ocenie organu skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, albowiem nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, co najwyżej wykazała hipotetyczny interes faktyczny w zaskarżeniu, jednakże w świetle obecnie obowiązujących przepisów dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych interes ten nie jest nawet aktualny, bowiem realizacja planowanej inwestycji jest niemożliwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów merytorycznych Rada Gminy również nie uznała ich za zasadne. W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie zgodności ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z Konstytucją, w sprawach prowadzonych pod sygn. akt K 51/16. Dodatkowo, odnosząc się do kwestii interesu prawnego wyjaśnił, że w umowach przedwstępnych dzierżawy właściciele działek udzielili Spółce szerokich pełnomocnictw do podejmowania wszelkich działań zmierzających do zrealizowania inwestycji w postaci farm wiatrowych, co potwierdzają dołączone do pisma kopie tych umów. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 446) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Nr [.] Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ma swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., 4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą o Studium posiadany przez nią interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przy czym naruszenie to winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie zdołała wykazać przede wszystkim, że posiada interes prawny wynikający z norm prawa materialnego, który uprawniałby ją w świetle art. 101 u.g.n. do wszczęcia kontroli legalności zaskarżonej uchwały o Studium. Przy tym zaznaczyć należy, że w ocenie sądu orzekającego uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jako akt wewnętrznie obowiązujący, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r., II OSK 1772/08). Każda bowiem uchwała rady gminy zaskarżona w tym trybie wymaga odrębnej analizy pod względem spełnienia przesłanek uruchomienia sądowej kontroli jej legalności. Uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny może być uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza wobec zmian prawnych wzmacniających stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązku badania zgodności projektu planu miejscowego ze studium). W wyroku z 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jako dalej idącym związaniem ustaleniami studium przy sporządzeniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Różnica pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez studium nie jest możliwe, zaś o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego, kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 53/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżąca Spółka nie jest właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały o Studium. Nie przysługuje jej nawet obligacyjne prawo dzierżawy do nieruchomości objętej postanowieniami uchwały o studium, na której ma zamiar wybudować elektrownię wiatrową. Skarżąca powołuje się wyłącznie na przedwstępne umowy dzierżawy działek nr [.] i [.] położonych na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego Studium. Z tego rodzaju umowy przedwstępnej mogą wynikać jedynie roszczenia o zawarcie umowy przyrzeczonej lub o zapłatę odszkodowania. Umowa przedwstępna, jako umowa przygotowawcza, tym różni się bowiem od umów definitywnych, że nie stanowi źródła obowiązku świadczenia, które bezpośrednio realizuje zamierzony przez strony cel gospodarczy. Umowa przedwstępna tworzy wyłącznie zobowiązanie do zawarcia w przyszłości umowy przyrzekanej, która taki cel będzie realizować. Z tego względu niedopuszczalne jest wywodzenie z umowy przedwstępnej żądania wydania oznaczonej rzeczy lub zapłaty jakichkolwiek kwot pieniężnych przez stronę przed zawarciem umowy definitywnej, jako wykonania obowiązku świadczenia i co więcej, którego można dochodzić na drodze sądowej. Z umowy przedwstępnej taki obowiązek nie może wynikać, bowiem świadczenie polega w tym wypadku na złożeniu stosownego oświadczenia woli w ramach mechanizmu zawierania umowy przyrzeczonej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2016 r., I CSK 161/15, LEX nr 2032316). Taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż żadne umowy cywilnoprawne, w tym umowy przedwstępne, nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność, konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna skarżącej może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości, do której wydzierżawienia zmierza. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12). Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonych nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Źródłem interesu prawnego nie może być również żadna z konstytucyjnych zasad określonych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., gdyż normy mające charakter zasad prawnych nie stanowią norm prawa materialnego kształtujących w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Skoro skarżąca Spółka nie ma legitymacji skargowej sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów jej skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. O oddaleniu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie sąd rozstrzygnął na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że wynik postępowania w toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawie o sygnaturze akt K 51/16 o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961) nie będzie miał wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z powodu dyspozycji art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy, który stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.