II SA/Gd 613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. B. Z. i J. Z. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [..] w miejscowości D. gmina K. Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po dokonaniu następujących ustaleń. W dniu 1 kwietnia 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek dotyczący zgłoszenia zamiaru wykonania wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2 bez wyposażenia instalacyjnego, do którego dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo udzielone przez inwestora wraz z dowodem opłaty, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót, rysunki przedstawiające przedmiotowy obiekt, mapkę wraz z naniesionym usytuowaniem planowanego obiektu i jego odległościami od granic z sąsiednimi działkami, kopię zaświadczenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 26 marca 2015 r., kopię decyzji Wójta Gminy ustalającą J. Z. wysokość podatku rolnego na rok 2015 r., kopię decyzji Burmistrza Miasta ustalającą B. i J. Z. wysokość podatku rolnego od gospodarstwa rolnego na rok 2015 r. oraz kopię decyzji Burmistrza Miasta ustalającą dla inwestora kwotę podatku rolnego na rok bieżący 2015 r., kopię dyplomu ukończenia studiów w 1985 r. na Akademii Rolniczej wraz z kopią świadectwa z 1986 r. zdobycia tytułu wykwalifikowanego rolnika przez B. Z. Starosta decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. wniósł sprzeciw, na podstawie art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uznając, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od tej decyzji pełnomocnik inwestora wniosła w terminie odwołanie do Wojewody. Organ odwoławczy wezwał inwestora do dostarczenia decyzji o wyłączeniu dla przedmiotowej działki gruntu z produkcji rolnej. Następnie do organu odwoławczego wpłynęło pismo Starosty zawierające fragment uchwały Rady Gminy nr Vl/48/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na południe od wsi D. w gminie K. wraz z załącznikiem graficznym. Organ odwoławczy ustalił, że dla działki nr [...] w D. nie obowiązywał na dzień wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowanym zamierzeniem jest budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o wymiarach 6,25 m x 4,00 m, wysokości 4,80 m i powierzchni zabudowy równej 25,00 m2. Zgodnie z mapką dołączoną do wniosku planowany obiekt zaprojektowano w odległości 4,00 m od granicy z działkami sąsiednimi - nr [...] i [...] (ściana z oknem) oraz w odległości 3,00 m od granicy z działką nr [...] (ściana bez otworów). Z opisu i rysunku inwestycji wynika też, że przedmiotowy obiekt będzie posadowiony na fundamencie punktowym wykonanym z bloczków betonowych, na których zostaną ułożone warstwy podłogi, natomiast ściany zewnętrzne wykonane w konstrukcji szkieletowej mają być obustronnie obłożone deską. Obiekt ma powstać z elementów gotowych na podłożu wraz z fundamentem oraz po montażu ścian - przekrycie w formie dachu dwuspadowego. Ponadto zgłoszony obiekt nie posiada wewnętrznych podziałów funkcjonalnych i ma być przeznaczony wyłącznie na cele gospodarcze - do przechowywania narzędzi podręcznych służących do obsługi działki. Organ odwoławczy powołał się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, według którego do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest do dnia 28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) z uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono również obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Organ poddał ocenie, czy planowane przedsięwzięcie to budynek oraz czy intencją inwestora jest postawienie budynku gospodarczego o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Odnosząc się do definicji budynku określonej w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznał organ odwoławczy, że obiekt objęty zgłoszeniem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą czterech drewnianych ścian, posiada drewnianą podłogę ułożoną na bloczkach betonowych oraz dach. Zaliczając zamierzenie inwestora do budynków gospodarczych ocenił wojewoda, że ułożenie podłogi na bloczkach betonowych posadowionych na podłożu można uznać za fundament i trwałe połączenie obiektu z gruntem. Przyjęto, że fundamentem jest element konstrukcji budowlanej, w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt, np. ława, stopa, płyta fundamentowa. Pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt) lub powyżej poziomu gruntu, jak i trwałego związania fundamentu z obiektem budowlanym. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 564/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 724/13. Uznano, że przedmiotowy obiekt budowlany odpowiada definicji budynku w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy ponownie przywołał i opisał dołączone do zgłoszenia dokumenty, z których wynika, że J. Z. posiada grunty rolne o powierzchni 0,2420 ha w gminie K., wraz z żoną B. Z. są właścicielami gruntów rolnych o powierzchni 5,2604 ha w gminie M. oraz właścicielami gospodarstwa rolnego nr [...] (K., nr geodezyjny [...]), gdzie użytki rolne zajmują 5,1100 ha. Organ uznał, przywołując art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, że B. i J. Z. są rolnikami indywidualnymi i spełniają kryteria określone w art.6 ust. 2 i 3 tej ustawy, ponieważ łączna powierzchnia użytków rolnych będąca w ich posiadaniu przekracza nieco ponad 10 ha. B. Z. posiada tytuł wykwalifikowanego rolnika, natomiast J. Z. to działający producent rolny od co najmniej 2004 r. Organ ustalił na podstawie wniosku, że planowany budynek gospodarczy nie stanowi obiektu gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, tj. związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z mapki dołączonej do zgłoszenia wynika, że obszary działek sąsiednich oraz działka [...] są niezabudowane. Z charakteru dokonanych podziałów geodezyjnych wynika, że większy obszar rolny uległ podziałowi na kilkanaście działek o podobnych parametrach wraz z wydzieleniem w tej przestrzeni działek mających pełnić funkcje dróg dojazdowych - działki te zapewne nie będą stanowić siedlisk rolnych. Przyjęto w ślad za organem pierwszej instancji, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie to budowa budynku gospodarczego na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zgodził się natomiast organ odwoławczy ze stwierdzeniem, że budowa takiego budynku gospodarczego byłaby możliwa dopiero wówczas, gdyby działka była już zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wojewoda przyjął natomiast w ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 461/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 108/13), że z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika jedynie określenie przez ustawodawcę liczby obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, nieprzewidziano wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. Odnośnie możliwości zabudowania przedmiotowej działki organ powołał się na wypis z rejestru według stanu na dzień 30 kwietnia 2015 r., według którego działka stanowi wyłącznie użytek rolny o klasie bonitacyjnej ŁIV - łąki trwałe. Oznacza to ,ze działka nie jest/nie była wyłączona z produkcji rolnej. Ponieważ organ odwoławczy nie posiadał jeszcze informacji o uchwaleniu obowiązującego od dnia 26 maja 2015 r. planu miejscowego dla przedmiotowego terenu wezwał Inwestora o dostarczenie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W dniu wejścia w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Gminy nr VI/48/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na południe od wsi D. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 11 maja 2015 r. poz. 1552), decyzja Starosty była decyzją nieostateczną. Organ odwoławczy uznał zatem, że jest zobowiązany do sprawdzenia zgłaszanej budowy lub robót budowlanych pod kątem zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Jak ustalił organ na podstawie załącznika graficznego do uchwały o planie, teren działki nr [...] zawarty jest w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 07.R stanowiącej teren rolniczy. W karcie tego terenu, w § 13 uchwały w pkt. 6 ustalającym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono zakaz zabudowy. Według pkt. 7 lit. a teren ten jest położony w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, gdzie obowiązują przepisy ustawy Prawo wodne. Oprócz zakazu zabudowy, w pkt 9 lit b ustalono zakaz lokalizacji altan, wiat oraz obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Organ zwrócił uwagę, że właściciel działek [....] w D. (inwestor) złożył szereg nieuwzględnionych uwag do projektu tego planu, sprowadzających się do przeznaczenia działek znajdujących się na obszarze jednostki 07.R na cele rekreacyjno - agroturystyczne. Podsumowując jednak postanowienia obowiązującego planu miejscowego uznał organ odwoławczy za niewątpliwe, że powstanie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej jest w tym miejscu zakazane. Organ wyjaśnił też kwestię zobowiązania inwestora do złożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej dla działki nr [...]. Przywołał dowody, z których wynika, że wyłączenie z produkcji rolnej obszaru na którym znajduje się przedmiotowa działka nastąpiło na potrzeby procedowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr 100/XXIII/92 z dnia 24 lipca 1992 r. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie jest tożsama z decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Według organu oznacza to, że mimo zgody ówczesnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze, nigdy nie doszło do wyłączenia ich z produkcji rolnej, co w praktyce nie daje możliwości innego zagospodarowania działki, w tym możliwości jej zabudowy. Organ odwoławczy uznał, że mimo wniesienia sprzeciwu błędnie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, sprzeciw w przedmiotowej sprawie należało utrzymać, bowiem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Podstawę wniesionego sprzeciwu stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, według którego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W skardze na decyzję Wojewody B. Z. i J. Z. zarzucili zaskarżonej decyzji nieważność postępowania z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który w oczywisty sposób nie mógł być podstawą do wydania tego rozstrzygnięcia, co doprowadziło również do wydania decyzji drugiej instancji z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie wniesienia sprzeciwu za zasadny z uwagi na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja ta jest zgodna z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i tych ustaleń nie może naruszać; 2/ naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że planowana inwestycja związana jest z przeznaczeniem gruntu na cele nierolnicze i w konsekwencji nieuprawnione wezwanie do uzupełnienia dokumentów o decyzję wyłączającą grunty z produkcji rolnej, podczas gdy planowana inwestycja przeznaczona jest na cele rolnicze. 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa; b) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Skarżący w pierwszej kolejności przywołują okoliczności, według których ich skarga wniesiona została w terminie, co wynika z okoliczności opisanych w uzasadnieniu i wynikających z powtórnego doręczenia przez organ zaskarżonej decyzji w kompletnej wersji zawierającej brakującą uprzednio stronę nr 6. Następnie skarżący przytaczają stan faktyczny sprawy podając, że dnia 30 marca 2015 r. złożyli wniosek do Starosty dotyczący zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce nr [...] w miejscowości D. gmina K. Do zgłoszenia dołączony został komplet dokumentów, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także dokumenty potwierdzające status skarżących jako rolników indywidualnych. Twierdzą skarżący, że Wojewoda błędnie przywołał w uzasadnieniu decyzji art. 29 ust 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane, ponieważ podstawą zgłoszenia był art. 29 ust. 1 pkt 2, przez co wywód obejmujący brak zabudowy siedliskowej na przedmiotowej działce jest zbędny. Skarżący przywołali orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1098/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 780/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 691/09), wskazując na wadliwość decyzji Starosty z dnia 30 kwietnia 2015 r. poprzez błędną interpretację art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Twierdzą nadto, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Wojewoda pominął treść oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że skarżący nie zamierzają zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej na terenie swoich nieruchomości. Wyjaśniają, że jako wykwalifikowani rolnicy posiadający grunty rolne, prowadząc gospodarstwo i chcąc postawić na swojej działce, wchodzącej w skład gospodarstwa, budynek gospodarczy, nie mogą być objęci obowiązkiem uzyskania decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej. Twierdzą, że w przedmiotowej sprawie nie dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i żądanie przedstawienia decyzji wyłączającej było nieuzasadnione. Jako odrębną kwestię traktują skarżący cytowane przez wojewodę postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium. Twierdzą, że argumenty te nie są trafne, ponieważ uprzednio podejmowane przez Radę Gminy oraz Wójta Gminy uchwały studialno - planistyczne budziły szereg kontrowersji i wątpliwości. Nadto studium nie jest aktem prawa miejscowego, wobec czego nie powinno być szczegółowo analizowane. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanie się dla skarżących wiarygodnym, jeśli w ustawowym terminie nie zostanie zaskarżony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale również powinien wadliwości kontrolowanego aktu oceniać z urzędu. Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych kryteriów sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez Wojewodę rozstrzygającego sprawę sprzeciwu od zamiaru zgłoszenia. Wbrew zarzutom skargi organ administracji publicznej drugiej instancji rozstrzygając sprawę przedmiotowego sprzeciwu dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści przepisów prawa miejscowego - obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 6 ust. 1 noweli z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Wbrew zarzutom skargi kluczowym w sprawie zagadnieniem jest właśnie treść obowiązującego na terenie obejmującym inwestowaną działkę nr [...] w miejscowości D. gmina K., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje poza sporem, że na dzień wydania przez Starostę decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. nie obowiązywała jeszcze jako prawo miejscowe uchwała nr VI/48/2015 Rady Gminy z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na południe od wsi D. w gminie K. Sprzeciw organu pierwszej instancji oparty był wadliwie na przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, po ustaleniu przez ten organ, że zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sytuacji braku zabudowy mieszkaniowej na inwestowanej działce. Niemniej sprzeciw był zasadny, według trafnej oceny organu odwoławczego, lecz w warunkach wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Przedmiotowa i istotna w sprawie uchwała planistyczna została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 maja 2015 r. pod poz. 1552 i weszła w życie z dniem 26 maja 2015 r. Oznacza to, że organ odwoławczy procedował już w stanie prawnym wywołanym skutkami uchwały stanowiącej prawo miejscowe, wiążącymi stosownie do zasady praworządności wynikającej z treści art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponieważ skarżący w skardze w istocie kwestionują legalność podjętej uchwały wyjaśnia się, że: po pierwsze plan miejscowy jest aktem normatywnym, jak to wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; po drugie, uchwała rady gminy o planie miejscowym, będąca aktem prawa miejscowego na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), posiada moc obowiązującą od dnia oznaczonego w publikatorze. Uchwała taka może być przedmiotem skargi indywidualnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), bądź kontrolowana przez ten sąd w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę, o czym mowa w art. 91 i nast. tej ustawy. Skutkiem kontroli sądowej może być stwierdzenie nieważności uchwały o planie podjętej przez radę gminy, w całości lub w części. Jednakże zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji jak i wyroku w niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała pozostaje w obrocie prawnym i niewątpliwie jej treść wiązała organ odwoławczy podejmujący kwestionowane rozstrzygnięcie. W sprawie pozostaje zatem niesporne, że teren obejmujący działkę nr [...] oznaczony został w planie symbolem 07.R (zob. § 13 tekstu planu oraz rysunek planu w aktach administracyjnych). Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, przeznaczenie terenu 07.R jest rolnicze (§ 13 pkt 1 uchwały). Wypada też zauważyć, że teren położony jest na obszarze Parku Krajobrazowego z zagospodarowaniem zgodnym z uchwałą nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. (§ 13 pkt 3 lit. "a" uchwały), jak również położony jest na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, gdzie obowiązują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (§ 13 pkt 7 lit. "a" uchwały). Przede wszystkim zaś w uchwale ustalony został na tym terenie zakaz zabudowy (§ 13 pkt 6 i pkt 9 lit. "a" uchwały). Dodać należy, że poza ogólnym "zakazem zabudowy" uchwała na przedmiotowym terenie ustaliła również zakaz lokalizacji altan, wiat i innych obiektów niepołączonych trwale z gruntem (§ 13 pkt 9 lit. "b" uchwały), jak również tymczasowych obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (§ 13 pkt 12 uchwały). Proste zestawienie przywołanych postanowień uchwały z rodzajem i usytuowaniem planowanej inwestycji ujawnia oczywistą sprzeczność pomiędzy obowiązującym planem miejscowym a przedmiotową inwestycją, skutkującą jej niedopuszczalnością. Z treści planu wynika bowiem wprost, że niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa na terenie oznaczonym symbolem 07.R. W tym kontekście prawidłowe ustalenie organu, że projektowany budynek gospodarczy jest trwale połączony z gruntem nie ma w tej kwestii znaczenia rozstrzygającego, bowiem plan wprost i jednoznacznie nie dopuszcza ani zabudowy wymagającej pozwolenia na budowę ani też takiej, która wymagałaby tylko zgłoszenia. Wobec zakazu jakiejkolwiek zabudowy na trenie oznaczonym w planie 07.R ocena zamierzonej budowy zgłoszonej przez skarżących pod kątem, czy wnioskowany budynek gospodarczy opiera się na przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak stwierdził organ pierwszej instancji i z czym się zgadzają zarówno skarżący jak i wojewoda, czy na przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tej ustawy (jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej) nie ma rozstrzygającego znaczenia prawnego. Niemniej wypada zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prawidłowo ustalono intencję skarżących jako zgłoszenie zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec czego uzasadnienie zarzutu skargi wyrażonego w punkcie 2 lit. "a" mija się z celem. Wojewoda wskazał na niejednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie kwestii, czy budowa wolnostojącego budynku gospodarczego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy budynek ten uzupełnia istniejącą już na działce zabudowę mieszkaniową, ale prawidłowo przyjął w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 108/13 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 461/12 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do takiej wykładni ani wprowadzenia ograniczenia, które nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Tym samym dywagacje skargi sprowadzające się do kwestionowania błędnego stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji są chybione, gdyż po pierwsze organ odwoławczy stanowiska tego nie podzielił, a sprzeciw co do zamiaru zgłoszenia uznał za zasadny z innych względów, z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W tym miejscu należy podkreślić, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznie rozpatrującym indywidualną sprawę administracyjną, stosownie do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., w którym pierwszeństwo w postępowaniu odwoławczym ustawodawca przewidział dla rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym. Decyzja kasacyjna, określona w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem, który zresztą nie mógłby zostać zastosowany na tle unormowania dotyczącego zgłoszenia, bowiem organ pierwszej instancji traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu po upływie terminu 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem organ odwoławczy uznał sprzeciw za zasadny, lecz z innych względów niż przyjął to organ pierwszej instancji, prawidłowym było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba wobec tego zauważyć, że wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Sąd też wyjaśnia skarżącym, że naruszenie prawa w decyzji pierwszej instancji nie mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez organ odwoławczy w toku instancyjnym, który ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest tryb nieważnościowy. Sąd podkreśla jednak, że decyzja Starosty z dnia 30 kwietnia 2015 r. wprawdzie narusza prawo – art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, lecz nie w stopniu rażącym, co też potwierdza przywołana przez wojewodę rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni tego przepisu. Trzeba zauważyć, że prawo zabudowy jest przejawem prawa własności, będącego najsilniejszym prawem do rzeczy, skutecznym wobec wszystkich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.), obejmującym w odniesieniu do nieruchomości gruntowej również uprawnienie do jej zabudowy w rozumieniu art. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego) jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). Normy administracyjno-prawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są między innymi w przepisach szeroko pojętego prawa budowlanego oraz w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także w przepisach planu miejscowego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sąd wyjaśnia, że nawet zgodność planowanej budowy wolnostojącego budynku gospodarczego z treścią art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale przy sprzeczności takiej budowy z treścią obowiązującego planu miejscowego, nie daje uprawnień dla skuteczności zgłoszenia. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie bowiem nakłada na organ architektoniczno – budowlany obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeśli budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) również nie ma rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy sprzeciwu na podstawie tego przepisu. Dla porządku jedynie zatem sąd przywołuje, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o gruntach rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zatem skierowany jest do organu planistycznego, a nie organu administracyjnego rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Nadto wojewoda wyjaśnił w zaskarżonej decyzji kwestię zobowiązania inwestora do złożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej dla inwestowanej działki nr [...], co było zbędne, lecz miało miejsce zanim przesłano do akt sprawy administracyjnej część tekstową i graficzną uchwały Rady Gminy z dnia 26 marca 2015 r. nr VI/48/2015. Wskazać jednak należy, że wojewoda odnosząc się obszernie do zarzutów odwołania przywołał dowody, z których wynika, że wyłączenie z produkcji rolnej obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka nastąpiło w toku procedowania nieobowiązującego już miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr 100/XXIII/92 z dnia 24 lipca 1992 r. Prawidłowo też wyjaśnił organ, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na którą powołał się pełnomocnik skarżących w piśmie skierowanym do wojewody, z dnia 27 lipca 2015 r., nie jest tożsama z decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co też oznacza, że mimo zgody ówczesnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze nigdy nie doszło do wyłączenia ich z produkcji rolnej. Jednakże to treść obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiała determinować ocenę zasadności sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia. Wobec bowiem wejścia w życie planu miejscowego wprowadzającego zakaz zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 07.R (o przeznaczeniu rolniczym) w ogóle zdezaktualizował się obowiązek nałożony na inwestora, skutkiem czego kwestia ta ma znaczenie czysto teoretyczne, aczkolwiek naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organowi procedującemu w niniejszej sprawie przypisać nie można. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, art. 6 i art. 8 k.p.a., organ procedował prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a wydanie decyzji negatywnej dla skarżących, usprawiedliwione obowiązującym porządkiem prawnym, nie jest równoznaczne z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa. W przedstawionych okolicznościach stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął sprawę sprzeciwu od zgłoszenia na podstawie opisanego stanu faktycznego, uwzględniając też stan prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie zachowany został również termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu, wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem zgłoszenie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 1 kwietnia 2015 r., a decyzję zawierającą sprzeciw doręczono ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi skarżących w dniu 30 kwietnia 2015 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.